Согласно ст. 190 Договора о Сообществе «представители народов государств, объединившихся в Сообщество, избираются в Европейский парламент прямым всеобщим голосованием». Ряд существенных уточнений в порядок избрания депутатов Европейского парламента были внесены Договором о ЕС. Общее определение круга лиц, участвующих в голосовании и наделяемых правом избирать и быть избранным в Европейский парламент, соотнесено этим Договором с институтом гражданства ЕС. Оно является производным от национального. Им обладают все лица, состоящие в гражданстве государств-членов. Правом избирать и быть избранным граждане Союза наделяются независимо от места их проживания на территории Союза. Это означает, что гражданин Франции, проживающий на территории Италии и состоящий в гражданстве Европейского Союза, пользуется правом избирать и быть избранным на тех же основаниях, что и граждане страны его проживания. Практика не только подтверждает факт участия в голосовании и пользования активным избирательным правом граждан одного государства-члена на территории другого государства-члена, но и знает случаи выдвижения и избрания кандидатов, состоящих в гражданстве другого государства -- члена ЕС. Порядок осуществления права избирать и быть избранным устанавливается Советом, принимающим решение на основе единогласия по предложению Комиссии и после консультации с Европейским парламентом.
Учредительные акты предусматривают введение единообразного порядка проведения выборов в государствах -- членах Союза. Соответственно, сам Парламент разрабатывает проект нормативного акта, устанавливающего процедуру выборов. Он должен соответствовать демократическим принципам, которые являются общими для всех государств-членов. Первый такого рода акт был одобрен 20 сентября 1976 г. Акт о выборах принимается Советом на основе принципа единогласия. Согласно действующему ныне порядку принятию решения должно предшествовать получение совпадающего позитивного заключения самого Парламента, которое одобряется большинством голосов его списочного состава. Решение Совета должно содержать рекомендацию, адресованную всем государствам-членам, в соответствии с которой одобрение акта о выборах должно быть осуществлено на национальном уровне в порядке, предусмотренном действующими конституционными процедурами.
До тех пор, пока не принят единый избирательный закон, на уровне ЕС устанавливаются лишь общие принципы проведения выборов. Организация и процедура голосования регулируются в каждом из государств-членов в соответствии с национальным избирательным законодательством. Во всех странах Союза, кроме Великобритании, они проводятся на основе пропорциональной системы. Это значит, что каждая политическая партия или иная организация, допущенная к участию в выборах, выдвигает список кандидатов и получает количество мест пропорционально числу собранных голосов. Следует, однако, иметь в виду, что пропорциональная система выборов знает целый ряд разновидностей и применяется неодинаково в различных государствах -- членах Союза. Так, во Франции в соответствии с действующим законодательством вся страна образует единый избирательный округ. Список, предлагаемый избирателям, должен включать количество кандидатов, равное числу мест, подлежащих замещению. В ряде стран при применении пропорциональной системы действует заградительная оговорка, например, в ФРГ и Испании. В ФРГ пропорциональная система выборов используется на основе многомандатных округов, образуемых в пределах земель. Свои особенности организации и проведения выборов, а равно подсчета голосов имеются практически во всех государствах -- членах ЕС. В Великобритании применяется мажоритарная система относительного большинства. Выборы проводятся на базе одномандатных округов и избранным считается кандидат, собравший относительное большинство голосов.
Каждое государство -- член ЕС обладает в Европейском парламенте определенным числом мандатов, соответствующим прежде всего численности его населения. Общее число мест в Парламенте было ограничено Амстердамским договором 1997 г. в количестве, не превышающем 700 мандатов. Ницц-ский договор 2001 г. в преддверии расширения довел эту планку до 732. Согласно Протоколу о расширении ЕС, приложенному к этому Договору, к 1 января 2004 г., т. е. начиная с парламентской легислатуры 2004--2009 гг., число представителей, избираемых в каждом государстве, было определено в следующих размерах: ФРГ -- 991; Франция, Италия и Великобритания -- по 79 (87)2; Испания -- 50 (64); Нидерланды - 25 (31); Бельгия, Греция и Португалия -- по 22 (25); Швеция -- 18 (22); Австрия -- 17 (21); Дания и Финляндия -- по 13 (16); Ирландия -- 12 (15); Люксембург -- 6. Одновременно Декларацией о расширении ЕС, принятой на саммите в Ницце в декабре 2000 г., были предусмотрены определенные квоты мандатов для вновь вступающих государств. Польша -- 50; Чехия и Венгрия -- по 20; Словакия -- 13; Литва -- 12; Латвия -- 8; Словения -- 7; Эстония и Кипр -- по 6; Мальта -- 5. (В таблице фигурировали также Румыния -- 33 и Болгария -- 17, что давало в сумме 732 места. Однако их прием в ЕС отложен до 2007 г. Возможность перераспределения мест отнесена к компетенции Совета.) Приведенные цифры показывают, что предоставленная квота мест в Парламенте не вполне адекватна численности населения страны. Так, например, представительство в Парламенте со стороны ФРГ и Великобритании оказывается почти в 15--20 раз ниже нормы представительства Люксембурга. Очевидно, этими обстоятельствами продиктовано то, что ни в учредительных договорах, ни в других нормативно-правовых актах, относящихся к выборам и устанавливающих принцип всеобщего и прямого голосования, ничего не говорится о равных выборах. По Конституции общее число мест не должно превышать 750. Максимальная квота для одного государства -- 96, минимальная -- 6.
Первые всеобщие прямые выборы в Европейский парламент прошли в 1979 г. Их периодичность соответствует сроку полномочий Парламента, который составляет пять лет. Последние парламентские выборы, прошедшие в 2004 г., положили начало пятой легислатуре. Поскольку официальный прием новых государств в члены ЕС прошел 1 мая 2004 г., все они принимают участие в работе Парламента и формировании его органов и политических групп.
Условия неизбираемости или несовместимости мандата устанавливаются по общему правилу национальным законодательством государств-членов. Однако некоторые из постановлений, относящихся к несовместимости мандата, установлены нормативно-правовыми актами Сообществ и Союза. Так, депутат Европейского парламента не может быть членом национального правительства, членом Комиссии, судьей Суда ЕС и СПИ, генеральным адвокатом, секретарем Суда либо являться должностным лицом одного из институтов ЕС в период выполнения им своих обязанностей. Досрочная вакансия депутатского мандата может иметь место в силу кончины депутата, добровольной отставки независимо от мотивов и принудительной отставки, вызванной лишением депутатского мандата. Последнее решение выносится большинством голосов самими парламентариями. Замещение вакантного мандата производится на оставшийся срок полномочий.
Европейский парламент обладает однопалатной структурой. Он работает на постоянной основе. Сессии парламента проводятся ежегодно. Каждая очередная сессия собирается во второй вторник марта месяца календарного года. По просьбе большинства депутатов, Комиссии или Совета Председатель Парламента, консультируясь с Конференцией председателей, может созвать чрезвычайное заседание. По общему правилу заседания носят открытый характер. Стенографический отчет публикуется в Официальном вестнике ЕС. В начале каждой сессии депутатами утверждается программа работы. Основную массу времени депутаты проводят, однако, не на пленарных заседаниях, а участвуя в работе комитетов. Ежемесячно пленарные заседания, проводимые в Страсбурге (Франция), занимают одну неделю. Для заседаний комитетов, проходящих в Брюсселе (Бельгия), отводится не менее двух недель в месяц.
Работой Парламента руководит его Председатель, который избирается на половину срока самой легислатуры, т. е. на два с половиной года (последние выборы состоялись в 2004 г.
Председателем был избран депутат из Испании). Председатель руководит заседаниями палаты, осуществляет административные и дисциплинарные функции. Он может наряду с Председателем Комиссии и лицом, осуществляющим председательст-вование в Совете, участвовать в представительстве Сообществ и Союза. Председателю помогают 14 вице-председателей и 5 квесторов, которые избираются одновременно и образуют под руководством Председателя бюро парламента (квесторы имеют совещательный голос; ведают организационными, хозяйственными и финансовыми вопросами). Определением повестки дня и проведения прений в ходе заседаний ведает Конференция председателей. Она включает Председателя Парламента и председателей политических групп (фракций), а также двух представителей от независимых депутатов. Конференция председателей должна стремиться к достижению консенсуса по обсуждаемым вопросам. При его отсутствии проводится голосование с использованием взвешенных голосов. Их число зависит от суммы представляемых депутатов. Предусмотрено также функционирование Конференции председателей парламентских комиссий и Конференции председателей межпарламентских групп. Они обладают в основном совещательными функциями.
Маастрихтский договор 1992 г. (ст. 191) подтвердил принцип формирования в Парламенте политических групп, создаваемых не на основе национальной или национально-территориальной принадлежности, а на основе совместных политических интересов. Договор подчеркивает, что политические партии, создаваемые на европейском уровне, являются важным фактором интеграции внутри Союза. Они должны способствовать формированию общего сознания европейцев и служить выражению политической воли граждан Союза. Той же поправкой включено положение, касающееся статуса политических партий и условий их финансирования. Соответствующий нормативный правовой акт принимают на основе процедуры совместного принятия решений. Порядок формирования парламентских политических групп определяется ст. 29 Регламента. Она устанавливает прямую зависимость обретения статуса политической группы от ее транснационального характера. Чем большее число стран представлено в составе политической группы, тем ниже порог численности. В легислатуре 1999-- 2004 гг. насчитывалось восемь политических групп. В их числе Европейская народная партия -- 232 депутата; Партия европейских социалистов -- 179; Европейская партия либералов, демократов и реформаторов -- 53; Партия зеленых -- 44; Конфедеративная группа левых Европейского Союза и зеленых левых Скандинавии -- 44; Союз национальных групп за Европу -- 22; Группа за Европу демократии и разнообразия -- 18. Неприсоединившихся депутатов было 32. Всего было замещено, по данным 2002 г., 625 мест из 626. Одно место оставалось вакантным. Очередные парламентские выборы состоялись в июне 2004 г. Как и в Парламенте предыдущего созыва, доминирующие позиции вновь заняли Европейская народная партия и Партия Европейских социалистов. На их долю приходится почти 2/3 всех мандатов.
Европейская народная партия и Партия европейских социалистов располагают абсолютным большинством мест в составе Европейского парламента всех последних созывов. Именно из представителей этих партий и замещаются главные руководящие должности в Европейском парламенте. Численность фракций предопределяет представленность в органах Парламента и количество взвешенных голосов, которыми располагает ее лидер при принятии решения голосованием на заседании Конференции председателей.
Решения самого Парламента принимаются по общему правилу абсолютным большинством голосов его членов, присутствующих на заседании. Оригинально решается вопрос о минимальной численности депутатов, необходимой для принятия решения. Презюмируется, что число присутствующих парламентариев всегда достаточно для проведения дебатов, решения вопроса о повестке дня и одобрения протокола. Что же касается общего кворума, необходимого для принятия решений по существу, его составляет присутствие в зале заседаний не менее 1/3 депутатов от всего списочного состава. Однако проверка кворума проводится только, если это потребуют не менее 32 депутатов. При отсутствии кворума решение переносится на следующее заседание. Специальные кворум и большинство требуются при вотировании бюджета, одобрении соглашений о присоединении, принятии порицания Комиссии и в некоторых других случаях. Так, для принятия позитивного совпадающего заключения по вопросу о нарушении государством-членом общих принципов, установленных ст. 6 Договора о ЕС, требуется квалифицированное большинство в 2/3 голосов депутатов, представляющих абсолютное большинство всего списочного состава депутатов.
Члены комиссий избираются на основе предложений и обычно пропорционально численности политических групп. Одновременно принимаются во внимание факторы географического порядка. Различают постоянные комиссии, специализированные временные комиссии и следственные комиссии. Комиссии, создаваемые на постоянной основе, образуются в зависимости от предметов ведения. Их состав и компетенция определяются Конференцией председателей. Они избирают свои руководящие органы, в том числе председателя и генерального докладчика. Постоянные комиссии могут рассматривать как вопросы, переданные на их обсуждение по решению руководящих органов парламента, так и вопросы, вносимые в повестку дня по их собственной инициативе. Ни один существенно важный вопрос не должен решаться пленумом палаты без предварительного обсуждения в комиссии и заслушания ее доклада. Впрочем, заключение комиссии обязательным не является. Заседания комиссий образуют интегральную составную часть парламентской сессии. В легислатуре четвертого созыва было 17 постоянных комиссий. Их перечень и полномочия закреплены в приложении VI к Регламенту Парламента. Это комиссия по иностранным делам, правам человека, общей безопасности и оборонной политике (65 членов); бюджетная комиссия (45); комиссия по контролю за исполнением бюджета (21); комиссия по свободам и правам граждан, по делам юстиции и внутренних дел (43); по экономике и финансам (45); по вопросам права и по вопросам внутреннего рынка (35); по делам промышленности, внешней торговли, исследованиям и энергетике (60); по занятости и социальным вопросам (55); по Окружающей среде, здравоохранению и защите прав потребителей (60); по сельскому хозяйству и сельскохозяйственному раз-нитию (78); по рыболовству (20); региональной политике, транспорту и туризму (59); по делам культуры, молодежи, образования, средств массовой информации и спорту (35); по разпитию и сотрудничеству (34); по конституционным вопросам (30); по правам женщин и равенству возможностей (40); комиссия по петициям (30). Кроме того, на постоянной основе действует комиссия по проверке полномочий и протестов, приносимых на результаты выборов. Каждая из постоянных комиссий может создавать свои подкомиссии. Временные специализированные комиссии создаются по решению Конференции председателей на срок до 12 месяцев. Их задачи определяются в самом решении о создании комиссии. Работа такой комиссии завершается представлением итогового доклада.
Следственные комиссии создаются для расследования конкретных фактов или событий, связанных с обвинениями в правонарушении или ненадлежащем управлении, выдвигаемом против института или органа Сообщества, администрации государства-члена или любого иного лица, наделенного правом Сообществ полномочиями по его реализации. Работа комиссии носит строго закрытый и конфиденциальный характер. Однако сообщение о создании следственной комиссии обязательно публикуется в Официальном вестнике ЕС. Срок полномочий комиссии 12 месяцев. Он может быть продлен Парламентом дважды по три месяца. Итоговый доклад представляется Парламенту, публикуется и может стать предметом обсуждения на пленарном заседании Парламента.
Большинство обычных рутинных заседаний Парламента проходит при весьма низкой активности депутатов. Нередко на этих заседаниях присутствует всего лишь несколько десятков парламентариев. И только в тех случаях, когда обсуждаются наиболее важные и существенные вопросы или заслушиваются выступления руководителей Совета или Комиссии, зал бывает заполнен до отказа.
Об интенсивности работы Европейского парламента можно судить по статистическим данным. Ежегодно поводится семь очередных заседаний легислатуры: в январе, марте, мае, июле, октябре, ноябре и декабре. В ходе этих заседаний вотируются консультативные заключения, главным образом, содержащие предложения о поправках, адресованные Комиссии. Рассматриваются предложения на основе процедуры сотрудничества в первом и втором чтениях. Проекты, вносимые Советом в рамках процедуры совместного принятия решений, рассмотрение которых может иметь место в трех чтениях, требуют обязательного одобрения Парламента. Парламент вотирует также предложения о принятии совпадающей позитивной резолюции.
По характеру и предмету обсуждаемых проблем в последние годы зачастую на первом месте оказываются вопросы внешнеполитического характера. В период зимних заседаний 2002-- 2003 гг. за ними следовали вопросы сотрудничества в области внутренних дел и правосудия, сельского хозяйства и рыболовства, деятельности институтов, защиты прав потребителей, транспорта и связи, социальной политики и занятости, конкуренции и внутреннего рынка, экологии, образования и науки.
Из лекций
Европейский Парламент. Функции и полномочия
Европарламент – представительный институт ЕС. В соответствие со ст. 189 Договора о ЕС он состоит из представителей народа (соответственно под народом принято понимать население государств, объединенных сообществом).
785 депутатов избираются на 5 лет. Количество депутатов зависит от количества населения страны.
В порядке количества населения:
1. Германия
2. Франция
4. Испания
5. Великобритания
С каждым расширением Европейского Союза меняется и число депутатов Европарламента. После последнего этапа расширения Евросоюза в Европарламент входят 785 депутата из 27 стран-участниц ЕС. Число депутатов Европарламента от каждой страны-участницы зависит от масштабов государства.
Депутаты Европарламента работают в политических группах, которые объединяют депутатов разных стран по партийной принадлежности. Бюро Европарламента является руководящим органом Европарламента͵ во главе которого находится президент и 14 вице-президентов.
Граждане ЕС вправе избираться в Европарламент не только в своем, но в любом государстве ЕС, где они проживают.
До сих пор нет единого закона о выборах депутатов в Европарламент, в связи с этим депутаты выбираются по своим национальным законодательствам.
В Великобритании – ʼʼАкт о выборах в Европарламент 1978 годаʼʼ
В Бельгии – ʼʼЗакон Бельгии о выборах в Европарламент 1989 годаʼʼ
Все национальные нормативно-правовые акты по выборам должны соответствовать принципам ʼʼАкта об избрании членов Европарламента прямым всеобщим голосованиемʼʼ, который принят в 1976 году, последняя редакция в 2002 году.
Во всех государствах должны избираться в соответствии с системой пропорционального представительства – куда входит система партийных списков и система единого передаваемого голоса.
ЕПГ – (Ирландия и Северная Ирландия UK) – возможность проголосовать с помощью преференций.
(СИСТЕМА ЕДИНОГО ПЕРЕДАВАЕМОГО ГОЛОСА) - разновидность пропорциональной избирательной системы (в Австралии на выборах в сенат, в Ирландии, на Мальте). По конечным результатам напоминает пропорциональную систему с панашированием и преференциальным голосованием. Предложена в середине XIX в. датчанином К. Андрее и англичанином Т. Хэром, С.п.г может применяться толь ко в многомандатных избирательных округах: избиратель имеет один голос, который он отдает к.-л. кандидату, проставляя в бюллетене преференции (предпочтения) 1,2,3. и указывая тем самым последовательность, в какой он хотел бы видеть их избранными. В случае если по первой преференции голос избирателя не будет использован, то он должен быть использован по второй. С.п.ᴦ. дает возможность высказаться за партийно не организованных кандидатов, а тж. предоставляет избирателю большую свободу выбора по кандидатам от одной партии, за которую он голосует http://dic.academic.ru/dic.nsf/lower/18212
Прямые всеобщие выборы. 7-10 июня 1979 года: первые прямые выборы в Европейский парламент
Государство могут устанавливать минимальное количество голосов для прохождения – заградительный пункт: обычно – 5%, Австрия и Швеция – 4%, Россия – 7%.
Членам Европарламента запрещено быть депутатами национальных парламентов, а также другие условия несовместимости: - не бывают членами других институтов ЕС
Выборы евродепутатов проводятся во всех странах одновременно в течение недели июня – с четверга по воскресенья. Подсчет голосов и опубликование информации только после окончания выборов по всей ЕС.
Лица, выбираемые в Европарламент, обладают свободным мандатом – не связаны наказами избирателей, не связаны со своим государством никаким образом, направляющие их страны не имеют право давать им указания.
Депутатский иммунитет должна быть снят самим парламентом, в случае если не защищает интересы ЕС.
Готовится специальный акт ʼʼО статусе евродепутатаʼʼ.
Депутаты объединяются в политические фракции (группы). Самые крупные из них:
1) Правоцентристская – Европейская Народная Партия
2) Партия Европейских Социалистов
3) Партия Европейских Либералов, Демократов и Реформаторов
Чтобы политическая партия была признана таковой на территории ЕС – для этого крайне важно располагать поддержкой не менее, чем в четверти государств (7 стран) ЕС.
Необходимо, чтобы в эти 7 странах кандидаты заинтересованной партии прошли в парламенты.
В парламенты национальные, так и региональные крайне важно, чтобы партия собрала не менее трети поданных голосов, в соответствии с регламентом 2003 года ʼʼО статусе и финансировании политических партийʼʼ.
Политическая партия на евроуровне должна быть союзом или альянсом партий государств-членов ЕС.
Объем и функции полномочий Европарламента меньше, чем у национального парламента:
1) Отличительные черты от национальных проектов:
Не вправе самостоятельно издавать нормативные акты, а может делать только с разрешения Совета Европейского Союза.
Полномочия Европарламента не одинаковые в различных сферах, все зависит от обсуждаемых вопросов
Процедур принятия законодательного акта несколько, из которых 2 основные:
1. Консультационная процедура
2. Процедура совместного принятия решения
2) Полномочия парламента распространяется на бюджетную сферу (обсуждение и принятие бюджета ЕС – после принятия Лиссабонского Соглашения – Европарламент совместно с Советом ЕС принимает евробюджет.
3) Контроль за другими институтами и органами ЕС. Главным образом – комиссии. Результат должна быть – вотум недоверия с последующей отставкой.
Заслушивание доходы и отчеты институтов и органов
Создание специальных парламентских следственных комиссий
У Европарламента есть другие прерогативы:
А) дача согласия на заключение международных договоров, как с государством, так и с международными организациями
Б) разрешение на вступление в ЕС новых государств-членов
В) назначение или участие в формировании ряда институтов: омбудсманы (оба), дает одобрение членов комиссии
Г) формирует Счетную Палату ЕС с правом совещательного голоса
Д) формирует ЕЦБ с правом совещательного голоса
Е) право на получение своевременной информации
Г) проведение дебатов по вопросам общей политики и безопасности
Сразу после выборов Европарламент работает в сессионном порядке.
Сессии начинаются во второй вторник марта. Всего – 11 периодов работы. Не работают в августе.
Сессионный период длится в течение 1 недели, включает пленарные заседания, кроме них депутаты работают в политических фракциях.
Кворумы на заседаниях – 1/3 от списочного состава.
Решения принимаются простым большинством от числа присутствующих и проголосовавших.
Исключение: когда решения Европарламента принимаются большинством от списочного состава – серьезный вопрос. К этому условию также может добавиться условие, когда решения должны получить 2/3 или 3/5 поданных голосов. К примеру: согласие Европарламента на вступление новых государств – абсолютное большинство депутатов.
В структуре Европарламента:
Постоянные комиссии – узкоспециализированные –права человека, вооруженные силы, транспорт
Временные комиссии – чаще всего следственные
Межпарламентские делегации – для контактов с иностранными парламентами
Структура руководства Европарламента:
Председатель избирается на половину срока легислатуры парламента – 2,5 года
Вице-председатели избираются на половину срока легислатуры парламента – 2,5 года
Председатель + вице-председатели формируют Бюро Европарламента͵ ĸᴏᴛᴏᴩᴏᴇ занимается административными, организационными и финансовыми вопросами деятельности Европарламента.
Данному бюро помогают 5 квесторов. Квесторы избираются из депутатов. Помимо административных функций – ведут специальный реестр, где фиксируют данные о профессиональной деятельности депутатов и их финансовых доходах.
Квесторы участвуют в Бюро ЕП с правом совещательного голоса.
Главный орган политического руководства Европарламента – конференции представителей. Входят руководители политических фракций + председатель Европарламента.
Конференция представителей - разрабатывает проект повестки дня, ᴛ.ᴇ. решает рассматривать вопрос или нет.
Также существуют конференция представителей делегаций
Конференция представителей комиссий
В качестве вспомогательной структуры Европарламента – Генеральный секретариат – 5 тысяч человек.
Европарламент – самый недорогой орган ЕС в обслуживании – обходится каждому гражданину ЕС 3 евро в год.
Возникла потребность в установке контактов – проведение регулярных встреч с 1983 года
С 1989 года – специальный форум представителей национальных парламентов
Европейский парламент: полномочия
Европейский парламент обладает полномочиями, которые традиционно присущи парламентским учреждениям в современных государствах. Это, во-первых, участие в нормотворческом процессе (законодательные полномочия); во-вторых, вотирование бюджета и утверждение отчета о его исполнении; в-третьих, участие в формировании других институтов и контроль над их деятельностью; в-четвертых, осуществление внешних связей. Отличие и своеобразие в реализации полномочий Европейским парламентом связаны с его статусом и ролью в общей системе институтов Сообществ и Союза. Оно обусловлено также спецификой осуществления этих полномочий, которые в значительной мере лимитированы как действующими актами первичного и вторичного права, так и отсутствием в большинстве случаев самостоятельности в принятии окончательных решений.
В первых учредительных актах была использована краткая и весьма лаконичная формула, определяющая полномочия Парламента Сообществ. Она гласила, что Парламент ʼʼосуществляет функции консультации и контроляʼʼ. Τᴀᴋᴎᴍ ᴏϬᴩᴀᴈᴏᴍ, Договор о ЕЭС ограничивал назначение Парламента осуществлением чисто консультативной и в какой-то мере даже вспомогательной роли.
В новой редакции прежняя формулировка заменена гораздо более нейтральной формулой, согласно которой Парламент осуществляет полномочия, которыми он наделен по Договору.
Законодательные полномочия Парламента в наиболее обобщенном виде были определены в Договоре о Сообществе. ʼʼЕвропейский парламент участвует в процедуре принятия актов Сообщества в той мере, в какой это предусмотрено настоящим Договором, осуществляя свои полномочия в рамках процедур, предусмотренных статьями 251 и 252, а равно путем принятия совпадающего положительного заключения или дачи консультативного заключения.
Европейский парламент может по требованию большинства депутатов предложить Комиссии представить предложения, которые кажутся ему необходимыми для осуществления настоящего Договора, в целях выработки нормативно-правового акта Сообществʼʼ.
Консультативная процедура не исчезла, но она заметно утратила свои позиции. Появились и новые требования к самой процедуре. В учредительных актах, относящихся к Европейскому Союзу, содержится прямое указание Комиссии и Совету принимать во внимание мнение Парламента͵ высказанное в ходе консультативной процедуры.
Состав и структура Европейского парламента
В соответствие со ст. 190 Договора о Сообществе ʼʼпредставители народов государств, объединившихся в Сообщество, избираются в Европейский парламент прямым всеобщим голосованиемʼʼ. Ряд существенных уточнений в порядок избрания депутатов Европейского парламента были внесены Договором о ЕС. Общее определение круга лиц, участвующих в голосовании и наделяемых правом избирать и быть избранным в Европейский парламент, соотнесено этим Договором с институтом гражданства ЕС. Оно является производным от национального. Им обладают все лица, состоящие в гражданстве государств-членов. Правом избирать и быть избранным граждане Союза наделяются независимо от места их проживания на территории Союза. Это означает, что гражданин Франции, проживающий на территории Италии и состоящий в гражданстве Европейского Союза, пользуется правом избирать и быть избранным на тех же основаниях, что и граждане страны его проживания. Порядок осуществления права избирать и быть избранным устанавливается Советом, принимающим решение на базе единогласия по предложению Комиссии и после консультации с Европейским парламентом.
Учредительные акты предусматривают введение единообразного порядка проведения выборов в государствах - членах Союза. Соответственно, сам Парламент разрабатывает проект нормативного акта͵ устанавливающего процедуру выборов. Он должен соответствовать демократическим принципам, которые являются общими для всех государств-членов. Первый такого рода акт был одобрен 20 сентября 1976 ᴦ. Акт о выборах принимается Советом на базе принципа единогласия. Согласно действующему ныне порядку принятию решения должно предшествовать получение совпадающего позитивного заключения самого Парламента͵ ĸᴏᴛᴏᴩᴏᴇ одобряется большинством голосов его списочного состава. Решение Совета должно содержать рекомендацию, адресованную всем государствам-членам, в соответствии с которой одобрение акта о выборах должно быть осуществлено на национальном уровне в порядке, предусмотренном действующими конституционными процедурами.
Каждое государство - член ЕС обладает в Европейском парламенте определенным числом мандатов, соответствующим прежде всего численности его населения. Общее число мест в Парламенте было ограничено Амстердамским договором 1997 ᴦ. в количестве, не превышающем 700 мандатов. Ницц-ский договор 2001 ᴦ. в преддверии расширения довел эту планку до 732. Согласно Протоколу о расширении ЕС, приложенному к этому Договору, к 1 января 2004 ᴦ., т. е. начиная с парламентской легислатуры 2004-2009 гᴦ., число представителей, избираемых в каждом государстве, было определено в следующих размерах: ФРГ - 99; Франция, Италия и Великобритания - по 79 (87); Испания - 50 (64); Нидерланды - 25 (31); Бельгия, Греция и Португалия - по 22 (25); Швеция - 18 (22); Австрия - 17 (21); Дания и Финляндия - по 13 (16); Ирландия - 12 (15); Люксембург - 6. Одновременно Декларацией о расширении ЕС, принятой на саммите в Ницце в декабре 2000 ᴦ., были предусмотрены определенные квоты мандатов для вновь вступающих государств. Польша - 50; Чехия и Венгрия - по 20; Словакия - 13; Литва - 12; Латвия - 8; Словения - 7; Эстония и Кипр - по 6; Мальта - 5
Европейский парламент (Европарламент) является
единственным международным парламентским органом,
в который депутаты избираются прямым и тай-1
создания такого парламентского органа родилась вместе
с первыми шагами европейской интеграции, но для
ее реализации потребовалось немало времени.
Евро-
парламент явился преемником Ассамблеи, учрежденной
в 1951 г. Парижским договором об учреждении
ЕОУС. Ее полномочия, однако, были весьма ограничены:
она осуществляла слабый контроль за деятельностью
главных органов сообществ. Недостаточно представительным
являлся и порядок формирования Ассамблеи.
Делегаты от государств-членов не избирались
населением, а назначались, хотя ст. 20 Парижского
договора об учреждении ЕОУС устанавливала, что Ассамблея
состоит из представителей народов.
Образованные в 1957 г. в соответствии с Римским
договором Европейское экономическое сообщество и
Европейское сообщество по атомной энергии восприняли
парламентский образец ЕОУС. Однако было решено
не создавать в каждом сообществе свою собственную
ассамблею, а иметь одну на всех. В 1967 г. функции
высших органов ЕОУС и Евратома были переданы
руководящим органам ЕЭС. Ассамблея становилась
единой для трех сообществ. В 1958 г. Ассамблея была
переименована в Европейскую парламентскую ассамблею,
а в 1962 г. - в Европейский парламент. Однако
только с вступлением в силу Единого европейского акта
1987 г. последнее название стало общеупотребительным.
Согласно ст. 5 (бывшей Е) Договора о Европейском
Союзе Европарламент должен осуществлять свои полномочия
в условиях и для целей, закрепленных в положениях
договоров, учредивших Европейские сообщества,
и в положениях Договора о Европейском Союзе.
Первоначально Европарламент формировался из
специально делегированных депутатов национальных
парламентов. С 1979 г. депутаты Европарламента избираются
Членах ЕС. Медленно, но неуклонно растет роль
выборов в Европарламент в политической жизни теперь
уже 27 европейских государств.
После вступления в ЕС в январе 1986 г. Испании и
Португалии, а также с учетом участия в выборах в
Европарламент представителей от Восточной Германии
число депутатов составило 567. После вступления
Финляндии и Швеции - им были выделены национальные
квоты, и численность депутатов Европарла-
мента составила 626. После вступления в 2004 г. в состав
ЕС еще 10 стран квоты для всех государств были
изменены. Состоявшиеся в июне 2004 г. выборы сформировали
действующий ныне парламент, в котором
страны ЕС имеют следующее количество депутатских
мандатов: Германия - 99; Франция, Италия и Великобритания
По 78; Испания, Польша - по 54; Нидерланды
27; Бельгия, Греция, Португалия, Чехия,
Венгрия - по 24; Швеция - 19; Австрия - 18; Дания,
Финляндия, Словакия - по 14; Ирландия, Литва
По 13; Латвия - 9; Словения - 7; Эстония,
Кипр, Люксембург - по 6; Мальта - 5. Вслед за вступлением
представители этих стран получили соответственно 18
и 35 депутатских мандатов. В итоге сегодня в Евро-
парламенте 785 депутатов из 27 стран Союза. Важной
новацией, введенной Договором о Европейском Союзе,
стало право каждого гражданина ЕС участвовать в
выборах в любой стране ЕС. Количество мест, приходящихся
на каждую страну ЕС, зависит в первую
очередь от численности ее населения, хотя представительство
не является строго пропорциональным - малые
Страны пользуются в этом вопросе некоторым
преимуществом. Срок мандата депутата Европарла-
мента - пять лет. Местонахождение Европарламен-
та - г. Страсбург (Франция), вблизи границы с Германией.
Всей деятельностью Европарламента и его органов
руководит Бюро, состоящее из председателя Европарламента
и 14 заместителей. Те же должностные лица
и председатели политических групп формируют расширенное
Бюро Европарламента. Бюро Европарламента
вырабатывает, в частности, повестку дня его пленарных
сессий. Все члены Бюро, включая председателя
Европарламента, избираются сроком на два с
половиной года.
В организации работы Европарламента значительную
роль играют политические группы, или, иначе,
парламентские фракции. В современной западноевропейской
действительности сложились политические
силы, которые действуют на всем пространстве Союза
и выступают на общеевропейских выборах. После выборов
формируются политические группы Европарламента,
которые в соответствии со своей позицией образуют
отлаженный механизм подготовки и принятия
решений. В действующем Европейском парламенте
восемь политических групп и группа независимых депутатов.
Политические группы имеют следующие названия
(в скобках приведен численный состав групп
Европарламента на июль 2007 г.):
христианские демократы (276 депутатов);
социалисты (218 депутатов);
либерально-демократический альянс (106 депутатов);
союз «за Европу наций» (44 депутата);
зеленые (42 депутата);
объединенные левые (41 депутат);
независимые демократы (23 депутата);
традиционалисты (20 депутатов).
14 депутатов Европарламента не примкнули ни к
одной из групп.
Наиболее многочисленными и влиятельными, как
видно, являются группы «христианские демократы» и
«социалисты».
Позиция группы на заседаниях расширенного Бюро,
сессиях и в комиссиях представляется председателем
По правилам процедуры Европарламент должен
проводить одну пленарную сессию в год, но практически
сессия делится на 11 «частичных» недельных
сессий с месячным интервалом. Пленарные сессии
проводятся в Страсбурге, хотя Европарламент может
проводить дополнительные пленарные сессии и в
Брюсселе.
Основная работа ведется 20 постоянными комитетами,
которые в свою очередь подразделяются на комитеты
по внутренней и внешней политике.
Парламентские комитеты по внутренней политике:
по бюджету;
по бюджетному контролю;
по экономическим и валютным отношениям;
по вопросам занятости и социальным отношениям;
по вопросам окружающей среды, здравоохранения
и продовольственной безопасности;
по вопросам промышленности, науки и энергетики;
по вопросам внутреннего рынка и защиты потребителя;
по транспорту и туризму;
по вопросам регионального развития;
по сельскому хозяйству;
по рыболовству;
по вопросам культуры и образования;
по правовым вопросам;
по гражданским свободам, правосудию и внутренним
по конституционным отношениям;
по вопросам прав женщин и тендерному1 равенству;
по петициям.
Парламентские комитеты по внешней политике:
по внешним сношениям (включает два подкомитета
По правам человека и по безопасности и обороне);
по вопросам развития;
по внешней торговле.
В случае запроса мнения Европарламента со стороны
Совета министров комитет назначает одного из;
своих членов докладчиком по рассматриваемому вопросу.
Комитеты могут готовить доклады также по
своей собственной инициативе, хотя и с разрешения
Бюро Европарламента. Постоянные комитеты обычно
заседают в Брюсселе. Это во многом связано с необхо-
димостью иметь постоянный контакт с Комиссией и
Советом министров ЕС.
Основную роль в связях с парламентами государств-
членов и международными организациями играют
межпарламентские делегации, число которых
достигло 29.
Для понимания истинной роли любого парламента
очень важно знать объем его полномочий. Процесс
принятия решений в рамках ЕС часто подвергается
острой критике. Львиная доля этой критики касается
ограниченных полномочий Европарламента. Законодательство
ЕС принимается Советом министров на основе
предложений Комиссии ЕС. Заседания Совета
министров в отличие от заседаний любого парламента
всегда закрытые. Во многих случаях Европарламент
имеет лишь право представлять свое мнение. Совет
министров может также принять решение вопреки
мнению большинства членов Европарламента. И только
в отношении принятия бюджета ЕС Европейский
парламент обладает значительными правами. Акты,
издаваемые институтами ЕС, являются инструментами
прямого действия в государствах-членах. Это порождает
так называемый демократический дефицит в
ЕС, поскольку ни напрямую избираемый Европейский
парламент, ни национальные парламенты государств-
членов не в состоянии эффективно контролировать
правительственную политику.
Единый европейский акт (1987 г.) явился ответом
на эту критику. Он расширил полномочия Европарламента
и внес изменения в учредительные договоры сообщества.
Была введена процедура сотрудничества
между Советом министров и Европарламентом, которая
дала последнему возможность отвергнуть или внести
изменения в позицию Совета министров. Хотя
право принятия окончательного решения по-прежнему
осталось за Советом министров, Единый европейский
акт также наделил Европарламент правом одобрять
или отвергать соглашения о присоединении к ЕС
или об ассоциациях с государствами-нечленами.
Согласно Договору о Европейском Союзе, вступившему
получил новые полномочия по участию в законодательном
процессе, в частности право принятия совместных
с Советом министров и Комиссией решений, касающихся
создания внутреннего рынка, свободного передвижения
рабочей силы, учреждения компаний
(некоторых аспектов), подготовки многолетних программ
исследований, общих программ по охране окружающей
среды, развития трансъевропейских сетей,
мер по защите потребителей, а также вопросов общественного
здоровья и культуры. В основном это новые
для сообщества области деятельности. Новые законодательные
процедуры позволили Европарламенту, в
случае несогласия с Советом министров и неудачи примирительных
процедур, пользоваться правом своего
вето. Он также получил полномочия по назначению
председателя и членов Комиссии ЕС. Они не могут
быть назначены на должность без согласия Европарла-
мента. Для того чтобы усилить связи Комиссии ЕС с
Европарламентом, срок полномочий Комиссии был
увеличен с четырех до пяти лет (Европарламент избирается
на пятилетний срок).
Компетенция Европарламента увеличивается в связи
с заключением договоров ЕС с государствами - не
членами и другими международными организациями.
В соответствии с Договором о Европейском Союзе согласие
Европарламента требуется не только для соглашений
о присоединении или об ассоциации, но также
и для всех международных соглашений, которые имеют
существенное финансовое и договорное значение.
Европарламенту было также предоставлено ограниченное
право законодательной инициативы. Это значит,
что он может решением, принятым большинством
предложения по определенным вопросам.
Одним из новых полномочий Европарламента является
право учреждать комиссию по расследованиям в
тех случаях, когда он считает, что право ЕС было нарушено.
Он также может принимать петиции от граж-
дан, юридических лиц (компаний, ассоциаций) и назначать
омбудсмена. Омбудсмен может принимать жалобы
от физических и юридических лиц и проводить
соответствующие расследования. На Европарламент
возложена обязанность подготовить предложения по
универсальной процедуре выборов во всех государствах-
членах. После принятия единогласным решением
Совета министров эта процедура также требует одобрения
Европарламента.
Европарламент обсуждает и утверждает бюджет в
целом и отдельные его статьи. Это своего рода «лакмусовая
бумажка», выявляющая подлинный законодательный
орган. Как известно, полномочия в сфере
бюджета зачастую являлись именно теми полномочиями,
которые обуславливали возможность парламента
суверенного государства осуществлять контроль за
деятельностью исполнительной власти (в ЕС - Европейской
комиссии). Реализовать данную возможность
полностью удавалось далеко не всегда. И мы видим,
кстати, насколько бессильно в этой сфере Федеральное
Собрание Российской Федерации. Тем не менее, как
бы ни были ограничены полномочия парламентской
Ассамблеи (а затем Европейского парламента) договорами,
создавшими Европейские сообщества, они не
к бюджету.
Самим фактом своего существования Европейский
парламент разрушал многие веками выработанные
традиции. Парламенты, как считалось, могут быть
только в государствах (как унитарных, так и федеративных),
являясь их отличительной чертой. Международные
же организации (например, Организация Объединенных
Наций) парламентов не имеют. Их ассамблеи
или аналогичные органы состоят не из депутатов,
государств, назначаемых президентом или правительством.
У Европейского парламента появились четкие полномочия
в бюджетной сфере только в 1970-е гг.
В Римском договоре 1957 г. они, как мы отмечали выше,
были лишь обозначены. И только после того как сообщества
получили собственный бюджет, Европарла-
мент обрел право его обсуждать и высказывать предложения
по его изменению. Речь в данном случае шла
о контроле за исполнением бюджета всех органов Европейских
сообществ. Несомненно, наиболее существенной
была возможность наднационального парламента
контролировать распределение Комиссией ЕС
финансовых средств в течение бюджетного года.
Начиная с 1986 г. акт об утверждении бюджета сообществ
стал подписываться председателем Европейского
парламента. Это символизировало и закрепляло
право Европарламента участвовать в принятии бюджета.
Следует также упомянуть, что начиная с 1970 г. Ев-
ропарламент имел возможность участвовать в обсуждениях
тогда обязательного характера, и их влияние на
принятие окончательного решения было прямо пропорционально
среди высших руководителей государств - членов
сообществ, а также у Европейской комиссии. Европар-
ламенту не сразу удалось создать благоприятную среду
для расширения своего влияния. Тем не менее, действуя
осторожно, последовательно и настойчиво, эту
цель ему в конечном счете удалось достичь.
В настоящее время Европейский парламент -
единственный орган, который дает Комиссии поручения
об исполнении бюджета. Он обязывает чиновников
Комиссии не только руководствоваться предложениями,
отчитываться перед ним, предоставляя в распоряжение
законодателей всю необходимую им информацию.
Начиная с 1979 г. Европарламент неоднократно использовал
свое право отклонять предложенный Комиссией
проект бюджета. Его несогласие с бюджетом
все же не приводило к резким сбоям в функционировании
различных структур сообществ, деятельность
которых финансируется из этого бюджета. Осуществляя
свои бюджетные полномочия, Европарламент может
использовать процедуру согласования с Советом
министров. В ходе этой процедуры делегации Совета
министров и Европарламента пытаются примирить
различные точки зрения, с тем чтобы избежать трудностей
при рассмотрении бюджета. Если достигается
взаимное согласие, Европарламент выдает положительное
заключение по бюджету, а затем окончательное
решение принимается Советом министров.
Вместе с тем не следует недооценивать политическое
значение решения Европарламента в отношении
бюджета. Совету министров и Комиссии сложно настаивать
на своих позициях, поскольку общественное
мнение, как правило, охотнее принимает сторону Евро-
парламента.
Деятельность Европарламента в сфере контроля за
исполнением бюджета регулируется правовыми
актами различного юридического значения: Договором
о ЕС, актами органов сообществ, соглашениями
между этими органами, решениями Европейского суда
по поводу отношений между Европарламентом и другими
подразделениями сложной структуры ЕС.
Обращаясь к бюджетным полномочиям Европейского
парламента, отметим также, что они неодинаковы
в отношении «обязательных» и «необязательных»
расходов.
«Обязательные» расходы прямо определяются Договором
о ЕС и другими правовыми актами, поэтому
полномочия Европарламента в данной сфере носят
консультативный характер. Парламентарии могут
[ вносить предложения о внесении, изменений в статьи
по «обязательным» расходам, но подобные предложе-
1 ния могут быть Советом министров отвергнуты. В то
Же время Европарламент обладает правом отклонить
бюджет сообществ в целом, несмотря на то что в него
нходят в качестве составной части и «обязательные»
расходы, - еще один рычаг воздействия Европарламента
на другие органы сообщества.
«Необязательные» расходы значительно уступают
«обязательным» по размерам, но полномочия Евро-
парламента в их отношении значительно определеннее
и шире. Депутаты имеют право уже в первом чтении
предложить поправки к представленному Советом министров
проекту бюджета. Если же Совет министров
не соглашается с этими поправками, то Европарла-
мент может вернуться к данному вопросу и принять
решение во втором чтении. Однако если в первом чтении
для принятия решения достаточно простого большинства
большинство в две трети присутствующих, причем в
это большинство должно войти не менее половины
списочного состава членов Европарламента.
В последние годы обозначилась проблема увеличения
и усложнения аппарата сообщества, что не могло
не повлечь за собой увеличения расходов на его содержание.
Сегодня только в секретариате Европейского
парламента на службе состоит около 3500 постоянных
и около 600 временных сотрудников. Как следствие,
появилась тенденция к быстрому росту «необязательных
» расходов. Почти каждый институт, действующий
в рамках сообщества, при составлении бюджета
становится предметом жаркой дискуссии в отношении
выделяемых ему средств.
Проблема деления расходной части бюджета на
«обязательную» и «необязательную» оказалась первоначально
столь запутанной, что представители различных
органов сообщества оказались не в состоянии выработать
единые критерии их разделения. Постоянные
конфликты, заметно сказывающиеся на бюджетном
состоянии ЕС, вынудили Европарламент, Совет министров
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Размещено на http://www.allbest.ru/
Контрольная работа
Европейский парламент
Содержание
- 1. Общие положения
- 3. Полномочия Европарламента
- Литература
1. Общие положения
Европейский парламент - наднациональный политический институт, занимающий особое место в институциональной системе ЕС. Это связано со статусом представительного органа, порядком его формирования, компетенцией, структурой и функционированием. В традиционных международных организациях зачастую встречаются органы, претендующие на представительный характер. Однако они, по общему правилу, парламентскими учреждениями считаться не могут.
Один из классических примеров такого рода - Генеральная ассамблея Организации Объединенных Наций. В ее состав входят представители всех государств - членов ООН. Эти делегации формируются и направляются правительствами соответствующих государств-членов. В ходе ежегодных и чрезвычайных сессий Генеральной ассамблеи ООН они излагают официальную позицию своих стран по тем или иным международным проблемам и высказывают свое отношение к вопросам, включенным в повестку дня. Резолюции Генеральной ассамблеи ООН носят чисто консультативный характер и обязательной силы не имеют. Другой главный орган ООН - Совет Безопасности - при условии соблюдения определенных процессуальных требований может принимать обязательные решения от имени ООН по вопросам обеспечения международной безопасности. Однако ни его состав, ни порядок формирования и принятия решений ни в коей мере не дают основания относить его к числу международных представительных учреждений. В еще меньшей степени это относится к другим органам ООН.
На европейском уровне первая попытка создания Парламента была предпринята с подписанием Парижского договора 1951 года. Он предусматривал создание в рамках ЕОУС института парламентского типа, хотя его квалификация в качестве такового была более чем условной. Соответствующий орган получил наименование Общей ассамблеи ЕОУС (дословно - Генеральная ассамблея). В него входили депутаты, делегированные национальными парламентами. Ассамблея оставалась сугубо совещательным органом. Положение начинает меняться, хотя и не сразу, с подписанием Римских договоров 1957 года. Они предусматривали создание Парламента Европейских сообществ и устанавливали принципиально новый порядок его формирования.
На смену системе делегирования депутатов Парламента ЕС приходит процедура всеобщих и прямых выборов при тайном голосовании. В 1976 году после непростых переговоров между участниками Сообществ было достигнуто согласие и принято решение о проведении всеобщих выборов. Впервые они состоялись в 1979 году. Применение системы всеобщих выборов, конечно, свидетельствовало о серьезном изменении статуса Парламента. Отныне Европарламент мог и формально, и реально претендовать на представительный характер, ведь его депутаты избирались непосредственно населением государств - членов интеграционного объединения. Тем не менее Парламент ЕС по-прежнему оставался в основном совещательным органом. Даже его консультативные заключения принимались только в ограниченном числе случаев. Они, например, вовсе не требовались при заключении соглашений ЕС с третьими государствами. Вместе с тем Парламент получил и некоторые полномочия, действительно свойственные парламентскому учреждению. Они были весьма важны и существенны. Это было, во-первых, участие в принятии бюджета ЕС и, во-вторых, осуществление политического контроля за деятельностью Европейской комиссии.
По мере эволюции Европейских сообществ происходит постепенное наращивание полномочий и укрепление позиций представительного органа ЕС. В 1986 году с принятием Единого европейского акта расширяется участие Парламента в законодательной процедуре. Оно еще не становится решающим, но начинает отчасти напоминать законодательную процедуру, принятую в западноевропейских парламентах. Создание Европейского Союза сопровождалось дальнейшим укреплением позиций Европейского парламента. Маастрихтский, Амстердамский и Ниццкий договоры практически каждый последовательно расширяют полномочия Европарламента. Они вводят новую законодательную процедуру совместного принятия решений. Учредительные договоры предусматривают его более активное участие в контроле за деятельностью администрации. В результате всех этих изменений Европейский парламент становится весьма деятельным соучастником как нормотворческого, так и бюджетного процесса, а в определенной степени и осуществления всех иных полномочий, принадлежащих ЕС.
Участие Парламента в жизнедеятельности Союза становится все более многогранным. Оно характеризуется расширенными консультативными функциями, которые по-прежнему сохраняют весьма важное значение. К ним добавляется, хотя и не столь часто, указание на процедуру апробации решений, принимаемых Советом. Практически это открывает возможность наложения вето на решения, принимаемые Советом ЕС.
Получает дальнейшее развитие процедура совместного принятия решений и сфера ее применения. Вместе с тем возможность ее использования конкретно указывается и постоянно фиксируется в учредительных актах. Несмотря на выборность использования, в целом эта процедура уже очень во многом напоминает законотворческий процесс в обычных парламентских учреждениях. Законодательная инициатива принадлежит Комиссии. Обсуждение на основе трех чтений проводится в рамках взаимоотношений Парламента и Совета, а принятие окончательного решения зависит от согласия соучастников этого процесса. В результате в целом ряде важных областей возможность принятия законодательных решений, в том числе и связанных с международной жизнью, начинает зависеть от общего согласия Парламента и Совета.
Расширяются полномочия и активность Парламента в области контроля за деятельностью администрации. В 1999 году угроза применения Парламентом импичмента заставила Комиссию во главе с Сантером досрочно уйти в отставку.
Дальнейшая эволюция статуса Европейского парламента в значительной мере связана с подготовкой и принятием Лиссабонского договора о реформе. Уточняется и расширяется компетенция Европейского парламента. Он становится соучастником осуществления общей и отчасти специальной законодательной процедуры. Парламент не только начинает играть роль пассивного участника, но и все более реально воздействует на формирование Европейской комиссии. В значительной мере расширяются полномочия Парламента в бюджетной сфере. Все более заметным и активным становится участие Парламента в осуществлении внешних связей. Конечно, было бы очевидным преувеличением уже на этом этапе говорить о том, что Европейский парламент полностью приобрел черты, свойственные национальным парламентам, и не уступает им по объему полномочий. Это не так.
Одновременно с расширением полномочий Лиссабонский договор устанавливает и целый ряд ограничений, которые могут существенно сказаться на практической деятельности Европейского парламента. Договор о реформе предусматривает сравнительно широкое участие национальных парламентов в осуществлении законотворческого процесса на уровне ЕС. Формально национальные парламенты созаконодателями Евросоюза не являются. Однако в силу реализации принципа субсидиарности они могут выступить против одобрения того или иного законопроекта Европейским парламентом или даже добиться снятия предложенного к обсуждению законопроекта с повестки дня. Принцип субсидиарности выполняет как бы двоякую роль в этом случае. С одной стороны, он способствует в определенной мере демократизации законодательного процесса. Действительно, ведь активность и участие национальных парламентов в жизнедеятельности Союза становятся все более осязаемыми. Но, с другой стороны, подобная активность национальных парламентов может послужить существенному ограничению прав и полномочий Европарламента. Как решится эта дилемма, может показать только практика.
Европейскому парламенту с точки зрения законодательной закрыт доступ в такую важную сферу, как внешние связи и иностранная политика ЕС. Достигается это установлением запрета на принятие законодательных актов, регулирующих данную сферу деятельности Европейского Союза. Не обладает по-прежнему Европарламент и собственным правом законодательной инициативы. Расширилось участие Европарламента в принятии бюджета. Однако предложить свой проект бюджета взамен отвергаемого Европарламент по - прежнему не может.
Вот почему, характеризуя в целом процесс эволюции статуса Европарламента, можно обратить внимание на то, что с одной стороны идет нарастающее участие Парламента в жизнедеятельности Европейского Союза, а с другой - государства-учредители по-прежнему устанавливают определенные ограничения, позволяющие сдерживать опасную для них активность европейских депутатов.
2. Порядок формирования и состав
Европейский парламент - один из своеобразных политических институтов Европейского Союза. Его представительный характер в решающей степени находит свое отражение в процедуре и порядке его формирования. Европарламент состоит из депутатов, избираемых путем всеобщего, прямого и тайного голосования. Подобная система формирования одного из наднациональных институтов ЕС носит в значительной мере уникальный характер. На практике ни в одной из классических международных организаций его органы, даже претендующие на представительский характер, не формируются путем прямых всеобщих выборов.
европейский парламент полномочие состав
В рамках ЕС первоначально в течение примерно десятилетия после подписания Римских договоров перейти к прямым выборам не удавалось. Слишком велики были противоречия между государствами-членами. Особенно активно сопротивлялась нововведению Великобритания. Многие из разногласий сохраняются даже сегодня и не устраняются Лиссабонским договором. Тем не менее в 1976 году было принято принципиальное решение о переходе к всеобщему и прямому избранию депутатов. В 1979 году состоялись первые всеобщие выборы.
В соответствии со сроком полномочий легислатуры парламентские выборы проводятся каждые пять лет. Ныне действующий Европейский парламент был избран в 2004 году. Новые парламентские выборы должны состояться в июне 2009 года. С этой датой связывается в определенной степени и календарь ратификации Лиссабонского договора. Предполагалось, что в случае его вступления в силу в начале 2009 года (это предусмотрено ДР.) были бы, соответственно, приведены в действие и те процедуры формирования и функционирования институтов, которые предусмотрены этим Договором. Это важно не только для самого Парламента и порядка его функционирования, но также и для формирования и деятельности всех других институтов ЕС. Очевидно, однако, что изменение срока вступления ДР в силу неизбежно повлечет за собой пересмотр дат и календаря реализации намеченных изменений.
Новый основополагающий акт подтверждает уже сложившиеся принципы формирования Европарламента. Вместе с тем он вносит некоторые изменения и уточнения, заслуживающие особого внимания. В отличие от ранее используемой формулы, согласно которой Парламент представляет население Европейского Союза, использована новая формула, согласно которой Европарламент представляет граждан Европейского Союза. Подобное, на первый взгляд, редакционное уточнение на практике может иметь довольно существенные правовые последствия. Особенно если учесть, что в ряде стран ЕС значительные группы населения составляют лица, не обладающие гражданством ЕС. Таково, например, положение национальных меньшинств в странах Балтии. В результате применения новой формулы к ограничению пользования политическими правами для представителей этих групп населения добавляются также и ограничения, связанные с правом на участие в формировании Европейского парламента. Вряд ли такого рода уточнение носит позитивный характер.
Уже на протяжении ряда лет в рамках ЕС обсуждается вопрос о введении полностью единой избирательной системы. Договориться и найти консенсус не удалось и при подготовке Лиссабонского договора. Соответственно, сохраняется формула, согласно которой в Учредительном акте закрепляются только общие принципы, а организация и детальная регламентация порядка проведения выборов и определение результатов по-прежнему решаются национальным законодательством.
Лиссабонский договор уточняет, главным образом, цифровые параметры, характеризующие выборность и представительство в Европарламенте. Согласно ДР общее число депутатских мандатов будет составлять 750+1 (подобная несколько странная формула введена в прилагаемой к Договору Декларации № 5, согласно которой Италия получила одно дополнительное депутатское место).
В Договоре устанавливаются и другие цифровые параметры, имеющие существенное значение для решения вопросов, связанных с формированием представительного органа. Непосредственно в ДР определяется минимальное и максимальное количество депутатских мандатов, которыми может располагать государство - член ЕС. Минимальное количество мандатов равно 6. Таково, например, число мандатов, предоставляемых Кипру, Люксембургу, Мальте, Эстонии, т.е. странам с наименьшим количеством населения. Максимальное число депутатских мандатов, предоставляемых одной стране, равно 96. Такой суммой мандатов обладает только ФРГ.
Явным преимущественным представительством обладают именно малые страны. Соответственно, при характеристике самой избирательной системы подчеркивается, что выборы носят всеобщий, прямой характер при тайном голосовании. Традиционно используемая формула о пропорциональном представительстве при характеристике принципов формирования Европарламента исключается. Конкретное определение численности депутатских мандатов, закрепляемых за каждой страной, отнесено к компетенции Европейского совета. Предполагается, что Европейский совет будет в будущем при этом исходить не из общей численности населения той или иной страны, а из числа граждан ЕС, проживающих в данной стране. Связано это в какой-то мере с тем, что граждане
ЕС пользуются и осуществляют свои избирательные права при выборах в Европарламент не обязательно на территории страны своего национального гражданства.
Во всех государствах - членах ЕС применяется пропорциональная избирательная система. Однако в том, что касается определения избирательных округов, установления и использования заградительных оговорок (участие в распределении мандатов только партий, набравших определенное количество голосов), условия подсчета результатов отнесены к ведению национальных властей.
На уровне ЕС устанавливается, что сама оградительная оговорка составит не более 5%. К ведению государств-членов отнесено также использование различных способов определения результатов голосования (их на практике больше десятка). На уровне ЕС определяются некоторые условия несовместимости мандатов. Среди этих последних, пожалуй, наибольшее значение имеет установление правила о несовместимости национального и европейского депутатского мандата. Официально статус депутата, его права и обязанности, а равно порядок их осуществления регулируются Внутренним регламентом Парламента и специальными законодательными актами. Наиболее существенные положения закрепляются посредством специальной законодательной процедуры. В этом случае инициатором и разработчиком такого рода актов является сам Европарламент, а принятию соответствующего регламента предшествует получение консультативных заключений со стороны Совета и Комиссии (ст.223 ДФЕС).
В текст Лиссабонского договора внесены некоторые положения, относящиеся непосредственно к структуре и функционированию Парламента. Постановлениями ДФЕС закрепляется и подтверждается порядок работы Европарламента, проведения очередных ежегодных сессий и созыв внеочередных сессий, возможность и порядок создания следственных комиссий. Впрочем, характеристики, относящиеся к структуре Парламента, изложены в ДР несколько хаотично и не дают достаточно цельного представления о порядке его деятельности. Значительно более системно они изложены во Внутреннем регламенте Европарламента. В связи с подготовкой Лиссабонского договора вновь оживилась дискуссия по вопросу о порядке работы и месте пребывания Европарламента. В настоящее время основная парламентская резиденция находится в Страсбурге. Именно здесь проводятся очередные парламентские сессии. Заседавший долгие годы в помещении Совета Европы Европейский парламент теперь заполучил собственную резиденцию - огромный современный билдинг из стекла и металла (впрочем, это не помешало уже в 2008 году приступить к ремонту обвалившегося потолка в зале заседаний. В результате очередную сессию даже пришлось переносить). Следует, однако, иметь в виду, что очередные сессии Парламента обычно занимают не более одной недели в месяц. Что же касается внеочередных заседаний, то они проводятся во вспомогательной резиденции, которая выстроена в Брюсселе. Здесь же работают, как правило, комитеты и комиссии Парламента. Наконец, третья резиденция - Секретариат Парламента - расположена в Люксембурге.
Все это создает, действительно, довольно странную картину, поскольку каждый раз, когда проводятся сессии или заседают комитеты, Секретариату приходится переезжать вместе с архивами, различного рода материалами и документами из одного города в другой (по некоторым подсчетам, только эти переезды обходятся примерно в 60 млн евро ежегодно). Более настойчиво выдвигается требование представителями различных кругов о переводе постоянной резиденции непосредственно в Брюссель, где находятся резиденции Совета и Комиссии. Освобождающееся в этом случае здание предлагают передать Европейскому университету. Вряд ли, однако, все эти предложения получат поддержку со стороны Франции. Она всегда настаивала на том, что Европейский парламент должен находиться в центре Европы, а центром ЕС является прежде всего Страсбург.
Характеризуя состав Европарламента, важно обратить внимание не только на закрепленные в ДР характеристики. Не менее, а, пожалуй, более важное значение имеет политический состав Европарламента. В этой связи обращает на себя внимание, что Договор о Европейском Союзе в его новой редакции содержит специальное постановление, относящееся к созданию и роли европейских политических партий. Соответствующее постановление приводится не в разделе, посвященном институтам ЕС, а в той части ДЕС, где говорится о принципах демократии. Согласно пункту 4 ст.10 политические партии на европейском уровне способствуют формированию европейского политического сознания и выражению воли граждан Союза.
Для того чтобы разобраться в этом постановлении, оценить его должным образом, следует, очевидно, обратиться к некоторым постулатам современной конституционно-правовой теории. В конституционном праве развитых демократических государств политические партии характеризуются чаще всего как одни из важнейших инструментов формирования общественного сознания и выявления политической воли народа. Уже только в этом качестве они могут выступать как орудие борьбы за обладание властью и ее осуществления. Применительно к Европейскому союзу вопрос о европейских партиях увязывается с формированием европейского политического сознания. Иначе говоря, такого рода политические партии должны быть инструментом формирования и выявления воли населения применительно к Европейскому Союзу.
Задача довольно непростая. Она предполагает уяснение и выяснение прежде всего того, что понимать под европейским политическим сознанием. Прямого ответа на этот вопрос учредительные акты, естественно, не дают. Можно лишь предполагать, что под европейским сознанием подразумевается прежде всего приверженность идеалам и ценностям, лежащим в основе построения и функционирования Европейского Союза. Оно предполагает понимание и обоснование целей, задач и принципов, на которых основывается ЕС и которые он преследует в своей практической деятельности. Практика проведения различного рода социологических опросов, итоги референдумов и выборов, а равно деятельность различных социологических служб позволяют говорить о том, что значительная, если не подавляющая, часть населения стран - членов ЕС пока не отдает приоритет европейским ценностям.
Этому нередко способствуют и правительства самих государств - членов ЕС. Весьма распространена формула, в силу которой национальные государства приписывают своим усилиям успехи, достигнутые ЕС, и относят на его счет неудачи, если таковые имеют место.
Позиции евроскептиков явно оказались преобладающими и при решении вопроса о конституализации Европейского Союза. Провалы референдумов во Франции и Нидерландах - это прямое подтверждение того, что европейское политическое и правовое сознание пока не в силах противостоять национальным или даже националистическим по своей природе взглядам, воззрениям и действиям. Совершенно очевидно, что политическим партиям есть над чем задуматься, определяя свои программы деятельности. Им предстоит серьезно поработать, прежде чем европейское политическое сознание получит действительно должное признание и распространение.
В правовых документах не столько раскрывается содержательная сторона европейского политического мышления, сколько устанавливаются те правовые основы и границы, в рамках которых должна осуществляться деятельность европейских политических партий. Договор о функционировании ЕС определяет, на каких условиях и в каком порядке должны регулироваться статус европейских партий и их деятельность. Согласно ст.224 ДФЕС статус политических партий и порядок их функционирования регулируются посредством законодательных актов, принимаемых на основе общей законодательной процедуры. Это означает, что такого рода регулирование имеет место на основе согласия между созаконодателями, т.е. между Европарламентом и Советом ЕС. Особо оговаривается, что в тех случаях, когда речь идет о финансировании деятельности политических партий, решение должно приниматься Советом на основе единогласия и подлежит одобрению со стороны государств - членов ЕС. Такая процедура правового регулирования статуса партий заметно отличается от общего порядка, установленного применительно к выработке и одобрению Внутреннего регламента Европарламента.
Регламент Парламента в целом должен приниматься на основе специальной законодательной процедуры. Учредительный акт прямо предусматривает, что инициатором такого рода акта выступает непосредственно сам Парламент. Им же выносится окончательное решение. При этом предусматривается, однако, что принятие такого решения может иметь место только после проведения консультаций и получения заключения Европейской комиссии, а равно одобрения со стороны Совета ЕС. Применение специальной законодательной процедуры только внешне создает впечатление, что Парламент действует полностью самостоятельно. Это не совсем так. Прежде всего Парламент должен запросить консультативное заключение Комиссии, которая, конечно, может внести целый ряд поправок и предложений. Но еще более важно то, что акт, принимаемый Европарламентом, нуждается в апробации со стороны Совета. Этот последний, таким образом, обладает правом вето в отношении проекта нормативного акта, разработанного и предлагаемого Парламентом. Согласие между институтами почти столь же обязательно, как и при применении общей законодательной процедуры. Отличие в последнем случае лишь в том, что право законодательной инициативы принадлежит не Парламенту, а Комиссии. Однако Парламент вправе потребовать вынесения соответствующего заключения Комиссией, если последняя эту свою функцию не выполняет.
На практике процессы, относящиеся к формированию и деятельности политических партий, интегрируются в качестве составной части во Внутренний регламент Европейского парламента. Последняя редакция этого обширного документа была осуществлена в 2005 году, т.е. еще до разработки Лиссабонского договора. Однако надо принять во внимание, что постановления Лиссабонского договора в этом отношении воспроизводят почти без изменений постановления Конституционного проекта. Соответственно, и Внутренний регламент, действующий в настоящее время, в основном учитывает требования основополагающего акта.
Согласно Внутреннему регламенту, европейские парламентские партии образуются депутатами, придерживающимися общих, или максимально близких, политических и идейных позиций. Объединяющиеся депутаты должны представлять определенное число государств-членов. Устанавливаемая взаимозависимость предусматривает, что чем больше число депутатов принадлежит к данной партии, тем меньшим является необходимое число государств, ими представляемых, и, напротив, чем большее число государств представлено данной партией, тем меньшее количество мандатов требуется для ее регистрации. По состоянию на начало 2009 года, в составе Европарламента насчитывалось восемь политических групп. Это, во-первых, наиболее многочисленная и влиятельная Европейская народная партия - 277 депутатов. Второй по значению является группа, объединяющая социалистов. Официально она именуется "Группа социалистов" в Европейском парламенте. В обиходе ее именуют "Группой социалистических партий". Общее число ее депутатов - 218. Следом идет группа "Альянс демократов и либералов за Европу" - 106. Затем группа "Союз за Европу наций" - 44. Далее "Альянс зеленых - свободных европейцев". Их 42. Потом конфедеративная группа, объединяющая европейских левых. Она известна иначе как группа "Зеленых Скандинавских стран" - 41 мандат. Далее следует "Группа независимых и демократов" - 23 мандата. Группа, объединяющая "Сторонников подлинной традиционной суверенности" - 20 человек (это наиболее позднее образование, возникшее в 2007 году). И наконец, в состав группы независимых, не участвующих ни в одной из названных политических партий, входит 14 депутатов.
Деятельность всех европейских парламентских партий финансируется за счет бюджета ЕС. Им должны покрываться, согласно последним решениям, принятым в связи с Лиссабонским договором, 85% избирательных расходов каждой партии.
Число депутатов, входящих в ту или иную политическую группу, имеет существенно важное значение при формировании руководящих и рабочих органов Европарламента. Работой Парламента руководит Бюро в составе Председателя, 14 Вице-председателей и 6 квестеров. Они избираются сроком на 2,5 года. Ограничений для переизбрания не установлено. Председателем Бюро на январской сессии 2007 года был избран представитель Европейской народной партии Ганс-Герд Петтеринг.
Руководители политических групп под председательством главы Парламента образуют конференцию Председателей. Она ведает вопросами повестки дня и решает все иные вопросы, связанные с внутренним функционированием Парламента.
Европейская народная партия, в рамках которой ведущую роль играют христианские демократы и представители правоцентристских партий, а равно Европейская социалистическая партия, как правило, занимают доминирующее положение в Европарламенте и в решающей степени задают тон характеру и направленности его работы.
3. Полномочия Европарламента
Согласно пункту 1 ст.14 ДЕС Европейский парламент совместно с Советом ЕС осуществляет законодательные и бюджетные функции. Ему принадлежит также право политического контроля за деятельностью администрации ЕС. Он дает необходимые заключения в случаях, предусмотренных Учредительными актами. Отдельно указывается на то, что Парламент избирает Председателя Европейской комиссии. Приведенный перечень полномочий в значительной мере напоминает те традиционные парламентские функции, которые осуществляются высшим представительным органом в государствах - членах ЕС. Их перечень указывает на те существенные изменения, которые произошли в статусе Европарламента за годы его существования.
Именовавшийся в рамках ЕОУС Общей (или Генеральной) ассамблеей, а затем с созданием Сообществ - Парламентом Европейских сообществ, этот институт, действительно, существенно изменился не только в том, что касается порядка его формирования, но и по характеру осуществляемых им полномочий. Созданный первоначально в качестве чисто совещательного органа,
Европейский парламент на современном этапе играет все более заметную роль в законотворчестве, в осуществлении бюджетных и контрольных полномочий.
Тем не менее статус Европарламента не вполне идентичен тому, который имеет место в государствах - членах ЕС. Это связано прежде всего с особенностями природы и структурой самого Европейского Союза. Прежде всего, полномочия Парламента не могут осуществляться за пределами круга ведения самого Европейского Союза. Следовательно, при анализе полномочий Европарламента необходимо еще раз принять во внимание, что ЕС обладает только той компетенцией, которой он наделен в соответствии с учредительными договорами. Все, что прямо не предусмотрено этими актами и находится за пределами ведения ЕС, принадлежит государствам-членам. Какое бы то ни было вторжение в эту сферу Европарламента исключено.
Второе, не менее важное обстоятельство связано с тем, что компетенция самого Европарламента в рамках ЕС ограничена положениями учредительных договоров. Соответственно, прокламируемое полномочие не означает само по себе возможность принятия решения по этим вопросам исключительно самим или даже при участии Парламента.
В рамках установленных полномочий Парламент может быть наделен совещательными функциями и дает консультативные заключения. Он принимает участие в формировании иных органов, в частности, избирает Председателя Еврокомиссии, а также осуществляет политический контроль за деятельностью этого института. Законодательные и бюджетные полномочия осуществляются Парламентом в рамках общей и специальной законодательных процедур каждая из которых имеет свою особенность. Самостоятельным созаконодателем Европарламент остается только в рамках общей законодательной процедуры. Однако и в этом случае действуют определенные ограничения. Они связаны прежде всего с тем, что общая законодательная процедура применяется только в тех случаях, которые прямо обозначены и предусмотрены в учредительных актах. Правда, правило "перекидного мостика" может изменять ситуацию, но решение о его использовании принимает не Парламент, а Совет.
Характеризуя статус Европарламента, следует принять во внимание еще одно весьма важное обстоятельство. Практически во всех демократических государствах, входящих в состав ЕС и провозглашающих верховенство парламента, на практике уже давно сложилась система сдержек и противовесов и даже ограничений, в результате чего пальма первенства в современном государственном механизме принадлежит не парламенту, а исполнительной власти. Но не следует в этом случае чрезмерно умалять значение парламентских учреждений. В конечном итоге именно национальному парламенту в государствах-членах принадлежит решающее слово при принятии наиболее важных политических и законодательных решений. Будет неверным утверждать, что парламент в этих странах играет роль второстепенного и малозначащего государственного органа власти. Это не так. Рассмотренная выше схема функционирования Европарламента дает все основания утверждать, что в современных условиях Европейский парламент не стал действительно высшим представительным органом, принимающим окончательные решения в рамках компетенции или в пределах круга ведения Европейского Союза. Иное положение, при котором парламент стал бы высшим органом власти, вряд ли может иметь место в рамках интеграционного объединения. Такое объединение создается государствами - членами на основе заключения учредительных актов, в соответствии с которыми ЕС осуществляет полномочия только в тех пределах, которые переданы ему государствами-учредителями.
Сравнительно детально и подробно осуществление всех полномочий Парламентом описано и регулируется постановлениями Внутреннего регламента самого представительного органа. Однако именно в учредительных договорах устанавливаются принципиально важные основы и главные параметры, в пределах которых осуществляются эти полномочия.
А . Законодательные полномочия
Наиболее важными и значимыми законодательными полномочиями Европейский парламент наделен в рамках общей законодательной процедуры. Законодательный акт, принимаемый на ее основе, может быть одобрен и введен в действие, если он получил одобрение со стороны Европарламента. Однако возможность ее использования строго ограничена конкретными случаями, описанными и закрепленными в учредительных актах. Как исключение устанавливается возможность ее использования при помощи правила "перекидного мостика", но решение о его применении зависит не от Парламента, а от Совета.
Учредительные акты, расширяя весьма значительно сферу применения ОЗП, вводят и некоторые другие ограничения. Это относится, в частности, к обладанию правом законодательной инициативы. Оно принадлежит почти монопольно Европейской комиссии.
Парламент, правда, наделен правом просить Комиссию выступить с необходимой законодательной инициативой. Однако такое обращение Парламента не обязывает Комиссию к принятию необходимых соответствующих мер. Согласно учредительному акту Комиссия может, в случае если она не предпринимает необходимых шагов и не отвечает должным образом на обращение Парламента, ограничиться лишь представлением необходимых объяснений.
При применении общей законодательной процедуры соответствующий акт считается одобренным, если он принят в идентичной редакции Парламентом и Советом ЕС. В рамках этой процедуры Парламент, конечно, вправе вынести и отрицательное суждение. В этом случае законопроект считается отклоненным, и решение Парламента носит окончательный характер. Вместе с тем такими же полномочиями обладает и Совет. В случае, если законопроект получает одобрение со стороны Парламента, а Совет выдвигает возражение, формулирует свою общую позицию, разногласия могут быть преодолены лишь путем создания на паритетных началах согласительного комитета. Но даже если он придет к обоюдоприемлемому решению, это не порождает обязательного одобрения со стороны каждого из созаконодателей.
Определенные ограничения вводятся в эту процедуру и в результате некоторых других действий. Так, в соответствии с принципом субсидиарности в случае, если третья часть национальных парламентов или парламентских палат, а в пределах Пространства свободы, безопасности и законности, - четверть национальных парламентов или палат выскажутся против, законопроект подлежит пересмотру и не может быть одобрен созаконодателями.
Наконец, в том, что касается не Парламента, а его партнера по ОЗП, он может принимать решение как на основе единогласия, например, при определении финансовых расходов, связанных с парламентской деятельностью, так и квалифицированным большинством голосов. В этом случае вступает в действие весьма сложный механизм определения результатов голосования, связанных с применением в перспективе принципов двойного большинства в рамках Совета ЕС (подробнее об этой процедуре см. главу 5).
Сказанное свидетельствует об определенных ограничениях возможностей воздействия Парламента на принятие законодательных актов Союза. Полностью самостоятельно Парламент может вынести решение только по одному вопросу: отклонить предложенный законопроект. В этом случае вопрос будет исчерпан и действие соответствующей процедуры прекращено.
Еще более ограничиваются законодательные полномочия Парламента при применении специальной законодательной процедуры. Во-первых, она применяется только в строго указанных в учредительном договоре случаях. Кроме того, применительно к отдельным случаям законодательный акт принимается Советом только при консультативном участии Европарламента. И окончательно решать судьбу законопроекта Парламент в этом случае не может. Правда, в новейших учредительных актах используется еще одна формула. В отдельных случаях, сравнительно немногочисленных, требуется не консультативное заключение, а одобрение (апробация) проекта со стороны Парламента. В этом случае можно говорить о наличии у Парламента права вето в отношении проекта, принятого к рассмотрению Советом. Сама такого рода возможность воздействия на законодательный процесс свидетельствует о повышении роли Парламента. Но повторим, что это право Парламента носит исключительный характер и имеет место в строго ограниченном числе случаев.
Европарламент обладает и сам правом принятия акта в рамках специальной законодательной процедуры. Формально в этом случае окончательное решение принадлежит ему. Однако в учредительных договорах соответствующее положение применяется только в трех случаях. Это касается, в частности, принятия Внутреннего регламента Европарламента, акта, играющего исключительно важную роль в определении его статуса и порядка деятельности (для сравнения напомним, что принятие законодательных актов на основе специальной процедуры Советом ЕС предусмотрено почти 50 статьями ДЕС и ДФЕС. По общему правилу при обращении к ней требуется лишь консультативное заключение Парламента).
Характеризуя соотношение общей и специальной законодательной процедур, напомним еще раз о возможности использования статьи, известной как "перекидной мостик". Он предусматривает возможность принятия решения об изменении применяемой процедуры. Это позволяет по инициативе Парламента, но при условии принятия единогласного решения Европейским советом заменить специальную законодательную процедуру общей. В случае принятия такого решения роль Парламента заметно возрастает. Конечно, подобное решение может несколько ослабить значение специальных законодательных актов по сравнению с теми, что принимаются на основе общей процедуры. Тем не менее окончательное решение принадлежит не самому Парламенту, а Европейскому совету. Насколько активно будет применяться соответствующий "перекидной мостик", можно будет судить только по практике функционирования европейских институтов.
Еще один важный момент может быть принят во внимание при описании процедуры работы Парламента в целом и использовании законодательной процедуры в частности. Ст.295 ДФЕС предусмотрена желательность координации и согласование усилий Европарламента, Совета и Комиссии. Соответственно, эти институты могут заключать специальные соглашения о сотрудничестве, постановлениям которых может быть придана обязательная сила. Такого рода соглашения, касающиеся законодательной и бюджетной процедуры, уже заключались институтами ЕС и в целом играют немаловажную роль в обеспечении работы институционального механизма ЕС.
Б . Бюджетные полномочия
К числу традиционных и наиболее важных парламентских полномочий относится принятие бюджета, регулирование и контроль за его исполнением. Соответствующие постановления закреплены преимущественно в ДФЕС. Это ст.310-320. Частично вопрос о бюджете упоминается в ст.17 ДЕС. Лиссабонский договор еще раз подтверждает и в определенной степени дополняет принципы должного финансового управления. Особое внимание обращается на эффективность, строгое следование закону и борьбу с различными видами злоупотреблений.
Весьма важное значение придает ДР долгосрочному финансовому планированию. Европейский Союз должен обладать финансовыми средствами, необходимыми для обеспечения его деятельности, осуществления общих политик и достижения тех целей, которые определены в учредительных документах. Наличие собственных финансовых средств - одно из важнейших условий автономии ЕС. В отличие от всех иных международных организаций, бюджеты которых финансируются в основном за счет взносов государств-членов, в рамках ЕС устанавливается принципиально иной порядок финансирования бюджета за счет собственных средств.
Порядок определения и взимания этих средств устанавливается законодательными актами Союза. При определении категории собственных средств решение принимается на основе специальной законодательной процедуры, отличающейся, однако, рядом важных особенностей. Соответствующее решение принимается Советом на основе принципа единогласия и при условии получения предварительного заключения со стороны Европарламента. Решения, изменяющие или дополняющие различные категории собственных средств, подлежат обязательному утверждению со стороны государств-членов в соответствии с их национальными конституционными процедурами.
На основе специальной законодательной процедуры решается также вопрос о порядке расходования собственных средств. Процедура в данном случае предполагает принятие решения Советом после одобрения со стороны Парламента. Следовательно, окончательное решение относительно порядка использования собственных средств зависит не только от Совета, но также - во многом даже в решающей степени - от представительного органа.
Лиссабонский договор сохраняет и поддерживает необходимость долгосрочного планирования финансовых расходов ЕС. Согласно ДФЕС они должны устанавливаться на не менее чем пятилетний период. Решение об одобрении долгосрочного финансового плана принимается в рамках специальной законодательной процедуры. Оно принимается Советом на основе принципа единогласия и при условии предварительного одобрения Европарламентом, решение которого выносится абсолютным большинством голосов. Такого рода решение, рассчитанное на период 2007-2013 годов, было принято Советом 7 июня 2007 года. Согласно этому акту основу собственных средств по-прежнему составляют отчисления от ВВП государств-членов. В среднем они должны составлять 1,2% от их суммарного значения. Возможные колебания по годам устанавливаются при принятии ежегодного бюджета. Этот последний, однако, не должен в любом случае выходить за рамки, установленные долгосрочным финансовым планом. Разразившийся в 2008 году мировой финансовый и экономический кризис потребовал коррекции установленных цифровых значений. В соответствии с чрезвычайными мерами по решению Евросовета выделены дополнительно 200 млрд евро, т.е. примерно 1,5% суммарного ВВП.
Согласно экспертным оценкам, только 9 (или, может быть, 10) из 27 государств - членов ЕС являются государствами-донорами, т.е. их взносы в бюджет превышают сумму финансовых средств, получаемых из бюджета Союза. К числу таких государств относятся Германия, Франция, Нидерланды, Италия, Соединенное Королевство, Швеция, Австрия, Дания и Финляндия. Общая сумма расходов по долгосрочному плану 2007-2013 годов была определена в 864,3 млрд евро в том, что касается кредитных обязательств, и 820,7 млрд евро по расходам. Великобритания и Нидерланды добились при подготовке Лиссабонского договора согласия на то, чтобы их взносы в бюджет были заново пересмотрены в 2013 году. Можно, однако, предположить, что финансовые потрясения, разразившиеся в мире в 2008 году, приведут к определенному пересмотру финансовых обязательств, не дожидаясь этой даты.
Претерпевает некоторые изменения по Лиссабонскому договору порядок формирования и принятия годового бюджета. Основное изменение связано с ликвидацией действовавшего ранее разделения всех расходов на обязательные и факультативные. Этому соответствовали и различия в порядке их принятия. По новому учредительному акту устанавливается единый порядок одобрения годового бюджета. На практике отмена этого различия предусматривалась межинституциональным соглашением, одобренным еще в 2002 году. Его полномасштабное применение предлагает только Лиссабонский договор.
Весьма детально регламентирует ДР порядок составления, принятия и исполнения ежегодного бюджета Союза. Этому посвящены ст.313-325 ДФЕС. Финансовый год в ЕС начинается с 1 января и полностью совпадает с календарным годом. Соответственно, работа по его составлению должна быть завершена до начала нового календарного года. По мере расширения ЕС объем поступающих в казну бюджетных средств заметно возрастает. Они составляют в настоящее время примерно 130 млрд евро в год. В целом, бюджетные ассигнования не должны выходить в сколько-нибудь существенных размерах за пределы, установленные долгосрочным финансовым планом.
Разрабатываемый и вносимый Европейской комиссией проект бюджета принимается на основе специально разработанной в этих целях процедуры. Проект бюджета считается одобренным, если он согласован и принят Советом и Парламентом. Такой порядок в основном характерен не для специальной, а для общей законодательной процедуры. Применительно к бюджетной процедуре устанавливается целый ряд промежуточных и предварительных правил, соблюдение которых может привести к одобрению бюджета. Рассмотрим их вкратце.
Разработанный Европейской комиссией проект передается на рассмотрение Совета и Парламента. Предложение должно быть внесено Комиссией не позднее 1 сентября года, предшествующего его осуществлению. Совет формулирует свою позицию и сообщает ее Парламенту не позднее 1 октября.
Если позиция Совета одобрена Парламентом или если Парламент не выносит никакого решения, проект бюджета считается принятым. Если Парламентом принимаются поправки к позиции Совета, созывается Согласительный комитет. Он включает представителей каждого из институтов и должен в течение 21 дня найти взаимоприемлемое решение. В работе Согласительного комитета могут участвовать также представители Комиссии. В случае положительного решения Согласительного комитета, принимаемого в соответствии с установленной процедурой, Парламент и Комиссия в течение последующих 14 дней выносят окончательное решение. Если решение положительное, проект считается вступившим в силу и публикуется в Официальном вестнике ЕС. Аналогичными будут последствия, если в пределах установленного срока данные институты не вынесли своего решения по компромиссу, достигнутому Согласительным комитетом. В случае, если оба института отклоняют предложенное Согласительным комитетом решение, Комиссия обязана в кратчайшие сроки представить новый проект.
Особый порядок принятия решения устанавливается в том случае, если Европарламент одобрил совместный проект, разработанный Согласительным комитетом, а Совет его отклонил. В течение 14 дней со дня отклонения проекта Советом Парламент может при условии участия в голосовании абсолютного большинства депутатов и принимаемого решения большинством в 3 /5 голосов подтвердить все или часть поправок, которые были им предложены и одобрены Согласительным комитетом. При отсутствии такого одобрения сохраняется предложение Согласительного комитета, даже если оно не вносилось Парламентом. В завершение этой процедуры Председатель Европейского парламента констатирует факт окончательного принятия бюджета.
ДР сохраняет действующие правила, рассчитанные на применение, если проект бюджета не был одобрен до наступления нового финансового года. В этом случае вводятся в действие временные меры, позволяющие осуществлять расходы в пределах тех ассигнований, которые были установлены в предшествующем бюджете применительно к каждому из 12 месяцев в отдельности. Бюджетная практика Европейского Союза знает несколько случаев, когда проект бюджета не был окончательно одобрен в установленные для этого сроки и пришлось прибегать к временной процедуре. Она носила действительно временный характер, и в целом удавалось согласовать действия заинтересованных институтов. В определенной степени этими событиями было продиктовано принятие межинституциональных соглашений, которые поручают Председателям Парламента, Совета и Комиссии проводить в преддверии принятия бюджета все необходимые консультации для того, чтобы снять возникающие проблемы и добиться его одобрения в установленные сроки.
В . Контрольные полномочия
Заметно расширяется участие Парламента в формировании ряда других органов ЕС и осуществлении контрольных полномочий. Согласно ст.14 ДЕС Европейский парламент избирает Председателя Европейской комиссии. Положение, уже сравнительно давно фигурирующее во Внутреннем регламенте Парламента, теперь получает свое подтверждение и в учредительном акте. Кандидат на пост Председателя, предлагаемый Советом, который может выносить решение квалифицированным большинством, утверждается в своей должности только Парламентом. В случае отрицательного голосования в Парламенте Совет обязан предложить нового кандидата.
В соответствии с уже сложившейся практикой постоянные комитеты Парламента заслушивают и обсуждают кандидатов, предложенных на замещение постов комиссаров в Европейской комиссии. Завершается формирование Комиссии утверждением ее состава и полномочий в целом. Нечто вроде инвеституры.
Европарламент определяет статус и назначает уполномоченного по правам человека. Это самостоятельный, автономный орган, главное назначение которого - контроль за надлежащим управлением со стороны администрации ЕС в интересах обеспечения прав и свобод человека. Договор о реформе предусматривает участие Парламента и в некоторых других назначениях. Так, в связи с формированием Комитета экспертов по отбору кандидатов в судьи ЕС Парламент назначает в его состав одного своего представителя. При консультативном участии Парламента формируются правление Европейского центрального банка и Счетная палата ЕС.
Парламент обладает сравнительно широким арсеналом средств контроля. Прежде всего это традиционные для парламентских процедур устные и письменные вопросы депутатов, заслушивание отдельных комиссаров и ежегодного отчета Комиссии в целом. Осуществляя свое право на информацию, Парламент заслушивает также отчеты и сообщения Европейского совета и Совета ЕС. Сложившаяся уже ранее практика, например, заслушивания сообщения об итогах сессии Европейского совета, теперь получает подтверждение в учредительном акте.
Наиболее важным, эффективным и действенным средством политического контроля со стороны Парламента выступает институт ответственности Комиссии. Процедура рассмотрения вопроса о недоверии Комиссии и принятии резолюции порицания регулируется в общих чертах ст.234 ДФЕС и более детально и подробно - Внутренним регламентом Парламента. Резолюция порицания Комиссии считается принятой, если в ее поддержку высказалось % участвующих в голосовании депутатов при условии присутствия на заседании абсолютного большинства парламентариев. В случае отказа в доверии вся Комиссия в целом обязана уйти в отставку. Особо оговорено в учредительном акте положение Высокого представителя по иностранной политике и политике безопасности. В качестве Вице-председателя Комиссии он также обязан подать в отставку в случае выражения недоверия Комиссии. Однако поскольку он одновременно выступает и как орган Совета, то в этом качестве Высокий представитель продолжает осуществлять свои функции, пока не будет сформирован новый состав Комиссии.
Подобные документы
Европейский совет как высший орган политического руководства Европейского Союза, его назначение. Специфика статуса Европейского союза, его состав, полномочия и природа принимаемых решений. Особенности порядка работы совета и процедура принятия решений.
реферат , добавлен 13.12.2010
Статус Совета Европейского Союза (СЕС), его положение и роль в институциональной системе. Различные формации Совета. Полномочия и порядок деятельности СЕС. Порядок голосования в Совете. Проблема при использовании квалифицированного большинства.
контрольная работа , добавлен 13.02.2016
Институты и их функции в экономике. Понятие институциональной среды. Система органов управления Европейским Союзом. Внутренняя организация Суда ЕС. Европейский парламент, его функции и задачи деятельности. Главные функции Европейского центрального банка.
реферат , добавлен 17.08.2014
Концепция "мягкой силы" и ее применимость к анализу внешней политики Европейского Союза. Кейс европейского бизнеса в области альтернативной энергетики применительно к индийскому рынку. Перспективы развития отношений Европейского Союза со странами Азии.
дипломная работа , добавлен 01.10.2017
Европейский союз и его основные участники. Формирование европейской внешней политики и нововведения в системе европейского политического сотрудничества и соседства. Евросредиземноморское партнерство как союз в экономической и социальной сферах.
реферат , добавлен 21.02.2012
Программа Европейского политического сотрудничества, цели и направления ее деятельности. Подписание Маастрихтского договора о создании Европейского союза, последствия данных действий, формирование принципов общей внешней политики и политики безопасности.
статья , добавлен 11.04.2012
Общие положения о деятельности Совета Европейского Союза, который является главным, принимающим решения органом в ЕС, где представлены министры из всех стран-участниц. Роль в политико-правовой системе ЕС. Изменения, привнесенные Лиссабонским договором.
курсовая работа , добавлен 05.06.2012
Европейская Комиссия (ЕК) как ведущий институт Европейских сообществ и Европейского Союза и порядок его формирования. Ответственность, полномочия и регламент комиссии. Порядок работы и процедура принятия решений. Исполнение решений, принимаемых Советом.
реферат , добавлен 25.02.2009
Влияние нового регионализма на торговую политику Европейского Союза. Факторы, влияющие на состояние торгово-экономических отношений между ЕС и США. Возможные последствия создания Трансатлантического торгового и инвестиционного партнерства для ЕС.
дипломная работа , добавлен 31.08.2016
Зарождение и развитие идеи европейского единства. Создание Европейского Союза, его современное состояние, тенденции и перспективы. Создание реально действующей самостоятельной, наднациональной системы права. Углубление европейской политической интеграции.
Европейский парламент (Европарламент) - консультативный и рекомендательный орган Европейского Союза. Депутаты Европарламента избираются путем прямых выборов на пятилетний срок.В рамках полномочий, предоставленных парламенту договорами, в т.ч. Договором о Европейском Союзе, а также институциональными актами, Европейский парламент имеет право контролировать Европейскую комиссию и Европейский совет, участвовать в законодательном и бюджетном процессах и выдвигать политические инициативы. Парламент - это единственный орган ЕС, избираемый прямым голосованием. Территориально он разделен между Брюсселем (работа в комитетах), Страсбургом (пленарные заседания) и Люксембургом (секретариат). В Брюсселе парламентские комитеты заседают две недели в месяц и консультируют Еврокомиссию и Совет министров.
Европарламент, Страссбург
Европейский Парламент является собранием представителей граждан Европейского Союза. Начиная с 1979 г. депутаты избираются с помощью прямого всеобщего голосования, и в настоящее время в состав Европарламента входит 785 представителей, мандаты которых распределены между государствами-членами ЕС в соответствии с населением каждой страны.
Вбольшинстве случаев Европейский Парламент разделяет законодательные полномочия с Европейским Советом, в особенности в рамках процедуры принятия совместных решений.
Европарламент разделяет бюджетные полномочия с Европейским Советом путем принятия годового бюджета на голосовании, приведения его в законную силу с помощью подписания Президентом Европейского Парламента и наблюдения за его исполнением.
Полномочия контроля над институциями Европейского Союза, в особенности над Европейской Комиссией. Парламент имеет право предоставлять или отказывать в одобрении назначения Европейских Комиссаров, а также распустить действующий состав Еврокомиссии с помощью принятия вотума недоверия. Кроме того, Европейский Парламент имеет право осуществлять контроль над деятельностью Европейского Союза путем подачи письменных и устных запросов в Еврокомиссию и Европейский Совет. Он так же имеет право назначать временные комитеты по расследованию, в компетенцию которых входят не только действия институций Европейского Сообщества, но и действия государств-членов ЕС по реализации политики ЕС.
Амстердамский Договор, действующий с 1999 года, увеличил полномочия Европарламента путем значительного расширения процедуры принятия совместных решений. Ниццкий Договор, вступивший в силу в 2003 г., также повысил роль Европарламента в качестве соавтора законопроектов, в свою очередь, расширив процедуру принятия совместных решений, а также наделил Европейский Парламент правом предъявлять иски в Верховный Суд Европейского Сообщества.
4.1. Бюджетные полномочия
Законодательные функции
Процедура консультации
Процедура согласования
Процедура сотрудничества
5. Структура и организация работы Европейского парламента
5.7. Служба переводов
5.8. Дуайен
1. История создания Европейского парламента
Европейское сообщество, объединяющее ныне 27 стран Западной Европы, -экономическая, правовая, социально-культурная реалия, мощный фактор мировой политики.
Объективные предпосылки экономической и политической интеграции в Западной Европе особенно реально обозначились после второй мировой войны. К этому подталкивала и необходимость объединить усилия в восстановлении послевоенной экономики, и стремление противостоять “советскому блоку”, усиливаемое состоянием “холодной войны” на континенте и расколом Европы на два лагеря. Не случайно наряду с целью объединения ресурсов экономики западноевропейских стран активно выдвигались аргументы в пользу Европейского оборонительного сообщества с единой армией. Однако, встретив сопротивление многих политических сил, а также некоторых правительств, эти две интеграционные тенденции - экономическая и военно-политическая - были вовремя разведены и развивались самостоятельно, когда участие в экономической интеграции не обязывало страну-участницу входить в оборонительный союз НАТО, и наоборот.
С нашей стороны в разное время неоднозначно оценивался интеграционный процесс в Западной Европе: высвечивались то “классовые интересы правящих кругов”, то потребности международного разделения труда, то стремление противостоять двум “сверхдержавам”. Дать глубокую объективную оценку этому явлению необходимо, учитывая расширение сотрудничества нашей страны с Европейским сообществом. Но цель данной работы иная. Отметим лишь основные этапы процесса интеграции, который шел как вглубь, проникая в области экономики, права, культуры, политики, так и вширь, вовлекая в свою орбиту все новые страны.
Начало процесса экономической интеграции было положено созданием в 1947 г. таможенного союза Бельгии, Нидерландов и Люксембурга. В 1951 г. Бельгия, Франция, ФРГ, Италия, Нидерланды и Люксембург подписали Договор о создании Европейского объединения угля и стали. Новый толчок интеграционные процессы получили в 1957 г. в связи с подписанием Римских договоров о создании Европейского сообщества по атомной энергии и Европейского экономического сообщества. С этого момента экономическая интеграция получила ускорение и, в свою очередь, способствовала более тесным политическим связям участвующих в договорах государств. В 1965 г. был заключен так называемый “Договор о слиянии”, в соответствии с которым были объединены руководящие органы трех организаций. Таким образом, сложилось единое Европейское сообщество, которое чаще всего именовали Европейским экономическим сообществом. В 1973 г. в Европейское сообщество были приняты Великобритания, Дания, Ирландия, В 1981 г. - Греция, в 1986 - Испания и Португалия. В 1982 г. из состава Сообщества вышла Гренландия (являющаяся автономной территорией Дании).
Рост числа депутатов Европейского парламента
Лисса-бон-ский |
||||||||||||||
Германия |
||||||||||||||
Нидерланды |
||||||||||||||
Люксембург |
||||||||||||||
Великобритания |
||||||||||||||
Ирландия |
||||||||||||||
Португалия |
||||||||||||||
Финляндия |
||||||||||||||
Словакия |
||||||||||||||
Словения |
||||||||||||||
Болгария |
||||||||||||||
Всего |
Римский договор установил основные задачи Европейского сообщества, которые затем были уточнены и расширены, в частности, Единым европейским актом, подписанным государствами-членами в 1986 г.
В соответствии с этими документами задачами Европейского сообщества являются, прежде всего, создание единого рынка и постепенное сближение экономической и социальной политики государств-членов.
Единый рынок подразумевает также право свободного передвижения и проживания. Таким образом, устраняются препятствия, стоящие на пути “свободной миграции”. Создание Европы “без границ” включает открытие для граждан и организаций стран Сообщества национальных рынков услуг, а также свободное обращение капитала.
С момента вступления в силу Римского договора произошло сближение национальных торгового, гражданского, финансового и налогового прав. Были созданы компенсационные механизмы, направленные на уравнивание производственных затрат. Большое значение имело установление общих для стран-участниц Сообщества стандартов. Тем самым были подготовлены условия для нового этапа интеграции.
Начиная с 1 января 1993 г. подлежит упразднению таможенный контроль между странами Сообщества, будет установлена полная свобода передвижения капиталов, услуг, а также рабочей силы. В перспективе поставлена задача создания единого фонда жизненного обеспечения и выравнивания уровней зарплаты в странах Сообщества. Насколько эта задача сложна, следует хотя бы из того, что доходы на душу населения, например, в Португалии почти в 5,5 раза ниже, чем в ФРГ.
В этих условиях особое значение приобретает защита социальных и экономических прав граждан. Недавно главами государств-членов принята Хартия в защиту прав и интересов наемных работников в ряде важнейших сфер экономики.
За период 1958-1987 гг. объем торговли между странами Сообщества увеличился почти в 30 раз. Складывается общий рыночный механизм “без перегородок” на территории 12 стран с общим населением свыше 320 млн человек, оказывающий существенное влияние на мировую экономику. Тем самым создаются серьезные предпосылки для политической интеграции стран-участниц, которая также эволюционирует, хотя далеко не теми темпами, как экономическая интеграция.
Отражением этого процесса является то, что все более важную роль в политической жизни Европейского сообщества играет Европейский парламент, уникальность которого состоит уже в том, что избирается он населением не одной, а многих стран и официальных языков в нем больше, чем в ООН.
2. Место Европейского парламента в системе органов европейского сообщества
Европейский парламент не следует путать, как это нередко бывает, с Парламентской ассамблеей Совета Европы.
Совет Европы, отметивший в 1989 г. свое 40-летие, - первая общеевропейская консультативная политическая организация, в которую ныне входят 25 государств Западной Европы, как члены НАТО, так и нейтральные страны, как члены “Общего рынка” (собственно Европейского сообщества) , так и другие западноевропейские страны. Среди органов Совета Европы выделяется его Парламентская ассамблея, состоящая из 177 депутатов и 177 заместителей депутатов, являющихся представителями национальных парламентов на общеевропейском форуме.
Что же касается Европейского парламента, то он - представительный орган Европейского сообщества, созданный Римским договором 1957 г. (иногда еще именуемого по старинке “Общим рынком”). Все депутаты Европейского парламента избираются с 1979 г. прямым голосованием в странах Европейского сообщества (о процедуре выборов будет сказано ниже). Наряду с Европейским парламентом в Европейском сообществе действуют и другие органы.
Это прежде всего реально определяющий деятельность Сообщества Совет, в который входят представители государств-участников на уровне члена правительства, обычно министров той или иной отрасли, Комиссия Европейских сообществ, состоящая из 17 членов, назначаемых правительствами. Это два высших исполнительных органа Сообщества, основные направления деятельности которых формируются происходящими дважды в год встречами глав государств и правительств Европейского сообщества, чьи заседания и образуют Европейский совет (его-то и путают с Советом Европы). Помимо этих органов существуют также: Суд Сообщества - орган, обеспечивающий толкование права Сообщества и разрешающий споры, связанные с применением этого права; кроме того, имеются некоторые консультативные органы. Единым же представительным органом Сообщества является Европейский парламент (до 1962 г. - Ассамблея). Его компетенция определена договорами Сообщества, Единым европейским актом 1986 г., а процедурные вопросы регулируются Регламентом.
Можно выделить три основные сферы компетенции Европейского парламента: бюджетные правомочия (утверждение бюджета Сообщества); контроль за деятельностью органов Сообщества и прежде всего Комиссии; участие в правотворческой деятельности сообщества,
Сразу бросается в глаза, что в этом перечислении отсутствует то, что составляет основную сферу деятельности национальных парламентов - законотворчество. И это не случайно, ибо Европейский парламент не обладает самостоятельными законодательными полномочиями, он лишь участвует в выработке того, что называется “европейским правом”, как условно называют нормы, которыми Сообщество руководствуется в своей деятельности. Более того, далеко не все нормы “европейского права” приняты с его участием.
“Европейское право” образуется с одной стороны совокупностью норм (правил), содержащихся в учредивших Сообщество договорах, а с другой - норм, изданных органами Сообщества в процессе их деятельности. Соответственно различают первичное и вторичное право Сообщества. Первичное право составляют прежде всего Договор о создании Европейского объединения угля и стали от 18 апреля 1951 г. и договоры о создании Европейского экономического сообщества и Европейского сообщества по атомной энергии от 25 марта 1957 г. Эти три международных договора, а также Единый европейский акт 1986 г. и договоры о вхождении в Сообщество новых государств-членов образуют то, что называется конституционной хартией Сообщества. Важнейшее значение первичного права состоит в том, что оно создало Сообщество и его институты и определило их компетенцию. На практике первичное право включает не только указанные выше договоры (точнее, содержащиеся в них нормы), но и нормы, которые толкуют их смысл. Наибольшее число толкований договоров содержится в решениях Суда Европейского сообщества. Нормы первичного права подлежат неукоснительному и полному применению во всех государствах-членах. Парламент, как это видно из процесса формирования первичного “европрава”, в этом процессе не участвует.
Вторичное (производное) право по своему объему во много раз превышает объем права первичного. Оно образуется нормами, принятыми органами Сообщества в виде регламентов, директив и решений. В этой нормотворческой деятельности парламент принимает участие. Он дает свои заключения по проектам, подготовленным Комиссией, а после того, как Совет одобряет проект, он вносится на рассмотрение Европейского парламента, который может абсолютным большинством голосов своих членов вносить в него поправки или отклонить его. Если текст отклонен парламентом, Совет может принимать решение во втором чтении только единогласно. Если в него были внесены поправки, Комиссия вновь рассматривает их и передает свой новый текст, а также поправки парламента, которые она не приняла, Совету. Совет принимает предложение Комиссии, причем решение должно быть подтверждено квалифицированным большинством голосов. Поправки парламента, не принятые Комиссией, должны быть приняты единогласно.
Парламент может принимать акты, которые относятся к так называемым “необязательным актам”. Их содержание весьма разнообразно. Они подчас касаются проблем чисто политических и не устанавливают какие-либо права и обязанности. Таковы, например, резолюции, принимаемые Европейским парламентом по самым разным проблемам: Афганистана, Ольстера, прав граждан и т.п. К необязательным актам относятся также программы, например, ежегодная программа законодательной деятельности Комиссии и парламента Сообщества, принимаемая ими после взаимных консультаций.
Из сказанного видно, что Европейскому парламенту в нормотворческой сфере отводится роль, напоминающая вариант американской системы “сдержек и противовесов”. Самостоятельные “законодательные” функции парламента пока еще довольно скромны. Вместе с тем несомненно возрастает политическая роль Европарламента как органа, без участия которого не принимаются важные решения.
В результате реформы Амстердам 1997 и Ниццы 2001, парламент стал играть большую роль в политической сферы Европы. В некоторых важных областях, таких как, общеевропейская Сельскохозяйственная политика, или совместная работа полиции и судебных органов, Европарламент все ещё не обладает полными полномочиями. Тем не менее, вместе с Европейским советом, он занимает прочную позицию в законодательстве.
3. Формирование Европейского парламента
10 сентября 1952 г. состоялось заседание Ассамблеи Европейского объединения угля и стали, в которой страны-участницы представляли 78 членов. Римский договор 1957 г. установил, что общая для трех объединений Ассамблея (Европейский парламент) “осуществляет полномочия по обсуждению и контролю”, одновременно указал, что она состоит из “представителей народов государств-членов, объединившихся в Сообщество”.
Хотя Римский договор в принципе предусматривал, что парламент должен избираться на основе “прямого всеобщего голосования по единой для всех государств-членов процедуре”, до 1979 г. формирование Европейского парламента производилось в соответствии с положением, гласившем, что Ассамблея формируется из “делегатов, которые назначаются соответствующими парламентами из числа их членов и согласно процедуре, установленной каждым государством-членом”. Именно так была образована первая Ассамблея, собравшаяся на свое первое заседание 19 марта 1958 г. Такой порядок должен был сохраняться до издания органами Сообщества акта, устанавливающего единую избирательную систему.
Еще в мае 1960 г. Ассамблея приняла первый проект конвенции, предусматривавшей прямые выборы в высший представительный орган Сообщества. Однако до реализации этого проекта прошло более 15 лет.
В сентябре 1976 г. Совет наконец принял Акт “Об избрании Европейской парламентской ассамблеи всеобщими прямыми выборами”. Он установил лишь небольшое число правил, отдав остальное на усмотрение государств-членов.
В СТ.1 Акта констатировалось, что население государств, объединенных в Сообщество, избирает своих представителей в Европейский парламент прямыми всеобщими выборами.
Акт установил также число представителей, избираемых от каждого государства. Оно было определено с учетом, хотя и приблизительным, численности населения каждой страны.
Наибольшее число депутатов - 81 избирается от ФРГ (61 млн жителей), Франции (56 млн), Италии (57 млн) и Великобритании (55 млн), Испания (39 млн) избирает 60 депутатов, Нидерланды (14,7 млн) - 25 депутатов, Бельгия (9,9 млн), Греция (10 млн), Португалия (9,8 млн) - по 24 депутата, Дания (5,2 млн) - 16 депутатов, Ирландия (3,5 млн) - 15 депутатов и Люксембург (372 тыс.) - 6 депутатов. Таким образом, всего избирается 518 депутатов, то есть в среднем один депутат от приблизительно 622 тыс. жителей. Но это только в среднем. В Люксембурге один депутат избирается от 62 тыс. жителей, а в ФРГ - от 755 тыс. Неравенство в пользу малых стран теоретически рассматривается как способ обеспечения прав народов в условиях политической и экономической гегемонии крупных держав.
Депутаты избираются в Европейский парламент сроком на пять лет. Они не вправе следовать каким-либо инструкциям. Императивный мандат запрещен.
Согласно ст.6 Акта, деятельность члена Европейского парламента признана несовместимой с деятельностью члена правительства государства-члена. Этот перечень несовместимости мог быть дополнен каждым государством-членом. Вместе с тем допускается двойной мандат, то есть совмещение мандата депутата национального парламента и депутата Европейского парламента. Несовместимость распространена также на ряд должностных лиц Сообщества.
Наиболее важное положение содержалось в ст.7 Акта, в которой указывалось, что до принятия Сообществом норм, устанавливающих единую для всех стран избирательную систему и процедуру, выборы в каждой стране должны производиться в соответствии с принятыми в ней избирательными законами, поэтому следует в принципе говорить не об избирательном праве Сообщества, а об избирательном праве отдельных государств по выборам депутатов Европейского парламента.
Это национальное законодательство имеет много общего. Избирательная система во всех государствах-членах - пропорциональная. Исключение составляет Великобритания, в которой повсеместно, за исключением Северной Ирландии, сохраняется мажоритарная система. Существенным препятствием в создании единого избирательного закона Сообщества явилась позиция Великобритании, которая не соглашается на введение пропорциональной системы при выборах Европейского парламента, опасаясь, что это могло бы способствовать введению пропорциональной системы и при избрании палаты общин.
Как известно, на результаты выборов по пропорциональной системе определенное влияние может оказывать деление страны на избирательные округа. В шести странах - в Дании, Греции, Франции, Нидерландах, Португалии и Люксембурге создается единый избирательный округ. В остальных странах, где выборы осуществляются по пропорциональной системе, образуется по нескольку избирательных округов, причем, как правило, границы округов определяются административно-территориальным делением.
Своеобразно решается проблема округов в Бельгии, поскольку в этой стране остро стоит проблема национальных отношений между фламандцами и валлонами. Законом 1984 г. установлено, что из 24 избираемых в стране депутатов Европейского парламента II избираются от валлонского региона (официальный язык французский) и 13- от фламандского региона (официальный язык фламандский). В то же время в стране созданы три избирательные коллегии для франко-немецкого населения, фламандского населения и населения Брюсселя, который считается говорящим на обоих языках. Подсчет голосов проводится по регионам, причем каждый избиратель Брюсселя самостоятельно определяет, к какому лингвистическому региону должен быть отнесен его голос.
Интересно отметить, что активное избирательное право предоставляется в II странах гражданам, достигшим 18-летнего возраста, и лишь в одной стране, а именно в Греции - гражданам, достигшим 20 лет. Как правило, активным избирательным правом пользуются не только граждане данной страны, но и проживающие в ней граждане других стран Сообщества, находящиеся на момент выборов на территории данной страны. В Бельгии, однако, граждане других государств-членов могут голосовать только в том случае, если они постоянно проживают в Бельгии, и не могут реализовать свое право голоса в странах их происхождения. Бельгийцы, проживающие за границей, могут голосовать по почте, право голоса может передаваться также по доверенности. В Дании в выборах депутатов Европейского парламента не участвуют жители Фарерских островов. Греческие граждане, проживающие в других государствах - членах Сообщества, могут голосовать в греческих консульствах, если же они постоянно проживают в странах, не входящих в Сообщество, для участия в голосовании они должны вернуться в Грецию. В то же время испанские граждане, проживающие за границей, могут голосовать в консульствах как в странах Сообщества, так и вне их. Члены палаты лордов Великобритании не участвуют в выборах в палату общин, но они могут участвовать в выборах Европейского парламента.
Пассивное избирательное право также не отличается единообразием. В пяти странах (Бельгия, Греция, Ирландия, Люксембург и Великобритания) право быть избранным принадлежит гражданам, достигшим 21 года. В четырех странах (Дания, ФРГ, Испания и Португалия) низший предел установлен в 18 лет. Во Франции быть избранным может человек не моложе 23 лет, а в Италии и Нидерландах - не моложе 25 лет.
В ряде стран приняты меры против выдвижения кандидатур партиями и лицами, не имеющими для того серьезных оснований. В ФРГ список кандидатов в депутаты, собравший менее 5% голосов избирателей, не принимается во внимание при распределении мандатов. Во Франции при представлении списка кандидатов в депутаты вносится залог 100 тыс. франков, который не возвращается, если список на выборах не соберет по крайней мере 5% голосов. В Ирландии при выдвижении каждой кандидатуры вносится залог 1 тыс. ирландских фунтов. Он возвращается, если кандидат соберет не менее одной трети голосов, необходимых для избрания депутатов. В Нидерландах залог 18 тыс. гульденов вносится только тогда, когда партия не представлена во второй палате парламента. Наконец, в Великобритании при выдвижении кандидатуры вносится залог в сумме 1 тыс. фунтов, который не возвращается, если кандидат не получил одной восьмой части поданных голосов.
Многие из указанных ограничений весьма действенны. Во время последних всеобщих выборов в Европейский парламент в июне 1989 г. во Франции из 15 общенациональных списков девять не смогли перешагнуть 5-процентный рубеж.
Выборы в Европейский парламент вызывают меньший интерес населения по сравнению с выборами в национальные парламенты. Процент участвующих в выборах в Европарламент избирателей ниже, чем на национальных выборах. Если в 1984 г. в выборах в Европейский парламент участвовало 63% всех избирателей, то в июне 1989 г. - всего лишь 58,4%. В отдельных странах активность избирателей была еще ниже. В июне 1989 г. во Франции приняло участие в голосовании менее 49,4%, а в Нидерландах и того меньше - 47,2% избирателей.
Хотя полномочия Европейского парламента не столь уж значительны, политические деятели стран, входящих в Сообщество, далеко не безразличны к результатам выборов как показателю влияния политических партий в стране, а также одобрения или неодобрения населением политики, проводимой правительством в отношении “Общего рынка”.
4. Полномочия и функции Европейского парламента
Европейский парламент имеет три важнейшие задачи: законодательство, бюджетирование и контроль Европейской комиссии.
В договорах о создании Сообщества указывалось, что Европейский парламент (называвшийся тогда ассамблеей) вправе осуществлять “полномочия по обсуждению и контролю”.
С первых же лет его существования полномочия Европейского парламента стали расширяться. Так, начиная с 60-х г. Комиссия передает парламенту значительную часть полномочий по контролю за деятельностью многих органов Сообщества. В 70-х гг. расширились полномочия, позволившие парламенту оказывать большее влияние на определение бюджета Сообщества. С середины 70-х гг. и особенно во второй половине 80-х гг. было усилено право парламента влиять на назначение ряда должностных лиц, в частности на назначение председателя Комиссии, который является как бы главой правительства Сообщества.
4.1. Бюджетные полномочия
Осуществление бюджетных полномочий занимает наибольшее место в работе Европейского парламента, особенно после того, как в 1970 г. были выделены так называемые “собственные средства” Сообщества. До этого бюджет Сообщества состоял из взносов государств-членов. Нужно отметить, что первоначально в договорах о создании Сообщества было установлено, что парламент мог только лишь предлагать изменения бюджета. Право же принятия бюджета принадлежало Совету после консультации с Комиссией. Начиная с 1975 г. положение договора о порядке принятия бюджета было изменено и парламент получил право отклонения бюджета в целом. Воспользовавшись этим, парламент дважды - в 1980 г. и в 1985 гг. отклонял бюджет в целом, что, естественно, создало значительные трудности в деятельности всех институтов Сообщества и государств-членов. Последние обратились с жалобами в Суд Сообщества с тем, чтобы добиться утверждения бюджета 1986 г. Суд же подчеркнул необходимость консенсуса в принятии бюджета между Советом и парламентом. Таким образом, теперь право установления бюджета принадлежит фактически не только Совету, но и парламенту. Однако проблема распределения между ними полномочий до сих пор до конца не урегулирована.
Можно сказать, что Совету принадлежит “последнее слово” в отношении так называемых “обязательных расходов” Сообщества. К обязательным относятся те расходы, которые прямо вытекают из договоров, создавших Сообщество, а также из основанных на них актов. Практически наибольшее значение имеют расходы, связанные с сельским хозяйством, уровень развития которого, если говорить об отдельных отраслях в государствах-членах, далеко не одинаков. В сельскохозяйственной политике Сообщества наибольшее значение имеют цены на сельскохозяйственные продукты, устанавливаемые Советом и выплачиваемые в конечном счете производителям сельхозпродуктов.
Парламенту же принадлежит последнее слово в отношении другой части расходов, а именно расходов, необязательных для Сообщества. Необязательные расходы предназначены на проведение общей социальной политики, исследований окружающей среды и т.п. Необязательные расходы составляют около четверти всего бюджета, в то время как реализация политики в области сельского хозяйства требует около 65% бюджета. Поправки, внесенные парламентом в часть проекта бюджета и рассматривающие необязательные расходы, не могут быть окончательно отвергнуты Советом. Однако нельзя сказать, что парламент действует совершенно произвольно. Максимальный уровень необязательных расходов пересматривается ежегодно с учетом таких объективных данных, как эволюция Сообщества и изменения бюджетов государств-членов.
Начиная с 1986 г. акт об утверждении бюджета Сообщества подписывается председателем парламента. Надо добавить, что Европейский парламент, начиная с 1970 г., получил право участвовать в обсуждении и принятии всех финансовых документов и тем самым законодательствовать в этой сфере наряду с Советом.
Европейский парламент и Совет ЕС совместно формируют бюджетную комиссию, которая формирует бюджет ЕС (например в 2006 году он составил около 113 млрд. ?, в 2009 году - 133,8 млрд. ?)
Существенные ограничения на бюджетную политику налагает так называемые «Обязательные расходы» (то есть расходы, связанные с совместной аграрной политикой), которые составляют почти 40 % от совокупного европейского бюджета. Полномочия Парламента в направлении «Обязательных расходов», сильно ограничены. Лиссабонский Договор должен ликвидировать разницу между «Обязательными» и «необязательными» расходами и наделить Европейский парламент теми же правами в области бюджетирования, что и Совет ЕС.
4.2. Законодательные функции и нормотворческие полномочия
Законодательные функции
Европейский парламент делит законодательные функции с Советом ЕС, который также принимает законы (директивы, распоряжения, решения). С момента подписания договора в Ницце, в большинстве политических сфер, действует так называемый принцип совместных решений (ст. 251 ЕС-Договора), согласно которому Европейский парламент и Совет Европейского союза обладают равными полномочиями, и каждый законопроект, представленный Комиссией, должен быть рассмотрен в двух чтениях. Разногласия должны быть разрешены в течение 3-го чтения.
В целом эта система напоминает разделение законодательной власти в Германии между бундестагом и бундесратом. Тем не менее, Европейский парламент, в отличие от бундестага, не имеет права инициативы, другими словами он не может вносить свои собственные законопроекты. Это право на общеевропейской политической арене имеет только Европейская комиссия. Европейская Конституция, и Лиссабонский договор не предусматривают расширения инициативных полномочий для парламента, хотя Лиссабонский Договор все же допускает в исключительных случаях ситуацию, когда группа стран-членов Евросоюза вносит на рассмотрение законопроекты.
Кроме системы взаимного законотворчества, существует также ещё две формы правового регулирования (аграрная политика и антимонополистическая конкуренция), где парламент обладает меньшими правами голоса. Это обстоятельство после Договора в Ницце распространяется только на одну политическую сферу, а после Лиссабонского договора должно и вовсе исчезнуть.
Применительно к нормотворческим полномочиям Европейского парламента следует различать процедуру консультаций, процедуру согласования, процедуру сотрудничества , а также соучастие в придании силы договорам о вступлении в Европейское сообщество и соглашениям об ассоциированном членстве.
Процедура консультации
Как уже говорилось, право издания правовых норм принадлежит не парламенту, а органам, представляющим правительства государств-членов, то есть совету министров и в известной степени Комиссии Европейского сообщества. Полномочия парламента сводятся к праву высказывать свое мнение о проектах решений, принимаемых уполномоченными на то органами. Но не следует недооценивать влияния парламента. Практика показывает, что в тех случаях, когда парламент не соглашается с предложениями законодательного характера, они подвергаются изменениям в направлениях, указанных парламентом.
Процедура консультаций с Европейским парламентом обязательна при принятии правил о свободе передвижения товаров внутри Сообщества через границы государств-членов, о совместной сельскохозяйственной политике, при издании правовых норм, имеющих целью экономическое и социальное сближение, проведение совместной политики в области исследований, при выработке норм по охране окружающей среды.
Процедура консультации начинается с того, что законно-творческие органы - Совет и Комиссия передают в Европейский парламент проекты правовых норм. Проекты рассматриваются компетентной парламентской комиссией. Парламентская комиссия докладывает свои соображения парламенту, который принимает так называемую “законодательную резолюцию”. Парламент может согласиться с законопредложением, тогда председатель парламента передает в Совет или Комиссию текст предложения в том виде, в каком он одобрен парламентом.
Европейский парламент может предложить поправки к тексту. Они рассматриваются внесшим законодательный текст органом, который принимает те из них, с которыми согласен. Таким образом, снимается подчас значительная часть разногласий, возникших между внесшим текст органом и парламентом. Парламент может также предложить Комиссии взять свое законопредложение обратно, что означает возражение парламента против его принятия. Если Комиссия не снимает своего предложения, то парламент обязан обсудить его в двухмесячный срок. Комиссия обязана информировать парламент о тех мерах, которые приняты в соответствии с заключением парламента.
Заключения парламента не носят принудительного характера. Совет вправе проводить намеченную им политику и принимать соответствующие решения. Он может учесть, а может и не учесть высказанное парламентом в его заключении мнение. Но избежать обращения в парламент Совет и Комиссия не могут. Необходимость проведения консультаций обеспечивается тем, что если нормотворческие органы не обратились за консультацией в Европейский парламент в тех случаях, когда они в соответствии с договорами обязательны, то принятый ими акт не имеет силы и аннулируется.
Процедура согласования
Процедура согласования была выработана в начале 70-х гг., когда полномочия парламента были расширены. Отныне было установлено, что делегации парламента и Совета встречаются в июле каждого года, то есть еще до того, как Совет официально представляет проект бюджета в парламент, и в процессе этой встречи делается попытка снять возможные противоречия между парламентом и Советом. Таким образом, Совет имеет возможность внести проект бюджета Сообщества уже с учетом позиции парламента, поскольку в состав его делегации, как правило, входят представители основных политических групп. Вторая встреча делегаций парламента и Совета проводится в конце ноября, то есть в период, когда парламент уже официально высказал свои замечания по бюджету (который, напомним, вырабатывается и представляется Советом), а Совет должен внести поправки в бюджет для представления их в парламент.
Процедура согласования была установлена и для облегчения прохождения через парламент проектов той категории правовых норм, действие которых будет иметь определенные финансовые последствия. Естественно, что к этим нормам проявляется особый интерес и они нередко вызывают сомнения и возражения по крайней мере части депутатов парламента. Резолюция Совета 1970 г. обязала Комиссию не ограничиваться представленными в парламент проектами акта, но сопровождать их документом, содержащим анализ последствий их принятия для финансового положения Сообщества. Сам Совет взял на себя обязательство тесно сотрудничать с парламентом во время изучения проектов этих актов, сообщать ему о мотивах их предложения, то есть делать все необходимое для того, чтобы недостаточная информированность парламента не привела бы к принятию им отрицательного заключения. Процедура согласования была конкретизирована в 1975 г. в Совместной декларации парламента, Совета и Комиссии.
Принятие процедур согласования явилось свидетельством возрастающей роли Европейского парламента в механизме Сообщества. Но парламент не удовлетворен отводимой ему ролью. Что же касается Совета, то практика показывает, что он нередко пытается действовать методами давления на парламент.
Процедура сотрудничества
Процедура сотрудничества, введенная Единым европейским актом в 1986 г., дает Европейскому парламенту возможность оказывать большее влияние на принятие правовых норм, относящихся к внутреннему рынку, социальной политике экономической и социальной интеграции, исследовательской деятельности и техническому развитию, то есть к тем направлениям деятельности Сообщества, которые не только наиболее существенны для образования начиная с 1993 г. Европы “без границ”, но и которые вызывают наибольший интерес населения Европы.
Процедура сотрудничества не ограничила законодательных полномочий Совета и Комиссии. Но она обязала их теснее взаимодействовать с парламентом. Отныне при рассмотрении правовых норм, относящихся к указанным выше областям, в парламенте проводится не одно, а два чтения. В результате первого чтения определяется позиция парламента в отношении внесенных предложений. Если ранее Совет был вправе сразу же принять свое решение, то теперь он должен определить свое отношение к заключению парламента, мотивировав и противопоставив свои аргументы той части заключения парламента, с которой он не согласен, или внести изменения в законодательные предложения. Совет и Комиссия должны представить парламенту всю необходимую ему информацию.
Получив возражения Совета (так называемую “общую позицию”), парламент приступает ко второму чтению. В трехмесячный срок он должен принять решение и либо согласиться с возражениями Совета, либо внести в них поправки, либо, наконец, отклонить проект.
Если поправок нет, то Совет принимает норму в окончательном виде, определенном в “общей позиции”. Если же парламент предложил внести поправки, то Комиссия может пересмотреть “общую позицию” и исправленный вариант представить в Совет. Для одобрения представленного Комиссией документа достаточно квалифицированного большинства в Совете, но для того, чтобы Совет не согласился с предложением Комиссии, необходимо единогласие.
Комиссия не может вообще игнорировать поправки, предложенные парламентом. Не принятые Комиссией поправки вместе с ее заключением передаются в Совет, который может их принять лишь единогласным решением.
О действенности процедуры сотрудничества свидетельствует тот факт, что половина поправок, предложенных Европейским парламентом в первом чтении, принимается Советом. Число принятых Советом поправок, предложенных парламентом во втором чтении, составляет приблизительно 25%. Таким образом, Европейский парламент является в известной мере соучастником создания европейского права.
К числу положений, расширяющих роль Европейского парламента в управлении делами Сообщества, особое место принадлежит процедуре соучастия парламента в заключении договоров о принятии новых членов и соглашений об ассоциированном членстве.
Единым европейским актом было установлено, что для вступления в Сообщество нового европейского государства необходимо согласие Европейского парламента, который принимает решение абсолютным большинством голосов своих членов. В этой связи предусмотрено, что парламент информируется Советом или Комиссией перед началом переговоров о принятии нового члена Сообщества, а также в ходе самих переговоров о принятии нового члена Сообщества, а также в ходе самих переговоров. Эти же правила действуют и в отношении заключения соглашений о придании государствам статуса ассоциированных членов.
Парламент вправе рассматривать наиболее значимые международные соглашения, заключаемые от имени Европейского сообщества. Комиссия и Совет также обязаны информировать парламент, который высказывает свое мнение по поводу этих соглашений. В отношении иных, не относимых к числу наиболее значимых соглашений о торговле и сотрудничестве парламент может просить Совет проконсультировать его, однако он не имеет права давать свои заключения.
4.3. Контрольные полномочия европейского парламента
Что же касается контрольных полномочий парламента, то они, как представляется, заслуживают большего внимания, так как влияют на общественное мнение и контрольные действия, широко освещаются в печати.
Парламент осуществляет контроль над деятельностью Европейской комиссии . Пленум Парламента должен утвердить состав Комиссии. Парламент в праве принять либо отклонить Комиссию только в полном составе, а не отдельных её членов. Председателя Комиссии Парламент не назначает (в отличие от правил, действующих большинстве национальных парламентов стран-членов Евросоюза), он может лишь принимать либо отклонять кандидатуру, предложенную Советом Европейского Союза. Кроме того Парламент может через 2/3-большинство, выдвинуть вотум недоверия Комиссии, чем вызвать её отставку.
Это право Европейский парламент использовал, например, в 2004 году, когда Комиссия свободных городов высказалась против оспариваемой кандидатуры Рокко Бутильоне на пост Комиссара по делам юстиции. Тогда Социал-Демократическая, Либеральная фракции, а также фракция Зеленых, высказали угрозу распустить Комиссию, после чего вместо Бутильоне на пост комиссара юстиции был назначен Франко Фраттини.
Также Парламент может осуществлять контроль над Советом Европейского Союза и Европейской комиссией, учреждая комитет по расследованию. Это право особенно затрагивает те сферы политики, где исполнительные функции этих институтов велики, и где законодательные права парламента существенно ограничены
Еще в Договорах о создании Европейского сообщества указывалось, что Комиссия обязана давать устные или письменные ответы на вопросы, задаваемые парламентом или его членами. Число вопросов, особенно письменных, постоянно возрастает. В 1969 г. было задано 505 письменных вопросов, в 1979 г.- 1977, в 1989 г.- 2972 письменных вопроса. Из этого числа 2628 вопросов, то есть 88%, было обращено к Комиссии, 183 вопроса (чуть более 6%) было задано Совету и 161 вопрос (около 5%)- министрам иностранных дел.
Устных вопросов задается значительно меньше (надо сказать, что вопросы называются устными лишь условно. Все они задаются в письменной форме, а ответы на них даются устно). В 1987 г. было задано всего 45 устных вопросов, из которых 35 было адресовано Комиссии, 8 - Совету и 2 - министрам иностранных дел.
Помимо этих устных и письменных вопросов, ответы на которые даются весьма обстоятельно, в Европейском парламенте значительное число вопросов задается во время так называемого “часа вопросов”, о процедуре которого будет сказано ниже. Ответы в это время, как правило, бывают краткими. Вслед за ответом спрашивающий может задать либо короткий дополнительный вопрос, либо сделать короткую реплику, на которую ответ необязателен.
По требованию политической группы или не менее семи депутатов председатель парламента может принять решение о проведении в конце “часа вопросов” обсуждения актуальной и представляющей общий интерес проблемы. Такое обсуждение дает возможность депутатам парламента обменяться мнениями о сути ответов на вопросы.
Активность парламентариев в этой процедуре быстро возрастает. В 1979 г. в течение “часа вопросов” было задано 502 вопроса, а в 1987 г. - 1071. На долю Совета приходится около 20% всех вопросов, а в адрес министров иностранных дел - около 15%. Всего же в 1987 г. на вопросы депутатов было дано более 4 тыс. ответов, из чего следует, что в среднем одним депутатом было задано около восьми вопросов.
Своеобразным инструментом контроля является резолюция о порицании. В тех европейских странах, в которых предусмотрена резолюция о порицании правительству, принятие ее парламентом обязывает правительство уйти в отставку.
Европейский парламент может вынести резолюцию о порицании лишь Комиссии Европейского сообщества, но не ведущим органам управления, которыми являются Европейский совет и совет министров. Таким образом, права Европейского парламента в этом отношении не столь уж значительны. Тем не менее внесение резолюции о порицании может быть серьезным орудием в руках парламента, а принятие ее (для этого требуется большинство в две трети голосов от списочного состава членов парламента) означало бы, что все члены Комиссии должны уйти в отставку и что политика, проводимая Комиссией по вопросу, вызвавшему сомнение, не отвечает, по мнению парламента, интересам Сообщества.
За все время существования Европейского парламента резолюция о порицании вносилась всего четыре раза. Причем в двух случаях она снималась до голосования, в двух случаях резолюция отклонялась подавляющим большинством голосов.
Последний раз резолюция о порицании Комиссии была внесена в связи с решением последней одобрить соглашение о продаже масла в страны Восточной Европы. 23 марта 1977 г. после длительных дебатов резолюция о порицании была отвергнута поименным голосованием 95 голосами из III принявших участие в голосовании.
Начиная с конца 1982 г., Европейский парламент стал расширять сферу своего воздействия на механизм Сообщества, используя предоставленное право обращаться в Суд Европейского сообщества с жалобой на неисполнение Советом или Комиссией возложенных на них обязанностей. Это право парламента было подтверждено решением Суда Европейского сообщества от 22 мая 1985 г. Суд признал обоснованной жалобу парламента на то, что Совет уклонился от обязанности разработать общую для Сообщества политику в области транспорта.
Два года спустя, в октябре 1987 г., парламент вновь обратился в Суд на этот раз с жалобой на то, что Совет не одобрил в надлежащий срок проект бюджета Сообщества на 1988 г. Хотя решение суда Сообщества не выходит за рамки осуждения органа, который не исполняет обязанностей, возложенных на него договором, сам факт констатации Судом по инициативе парламента бездеятельности того или иного органа способствует повышению значения парламента как стимулятора прогрессивного развития Сообщества. Наконец, к полномочиям Европейского парламента относятся также полномочия по рассмотрению петиций, то есть запросов или жалоб. Они могут направляться любым входящим в Сообщество гражданином индивидуально или совместно с другими гражданами. Петиция может быть направлена по любому вопросу. Однако большинство их поступает в Европарламент с жалобами на загрязнение окружающей среды, на нарушение права по получению социальных пособий, а также других прав. Немалое число петиций связано с жалобами на несовершенство таможенного законодательства.
Таким образом, можно прийти к выводу, что обращение с петициями связано с тем, что государства-члены недостаточно последовательно реализуют нормы права Сообщества. Парламент со своей стороны стремится использовать право петиций для воздействия на государства-члены. Поступившие в парламент петиции рассматриваются и изучаются комиссией по петициям, которая, как правило, собирает необходимую информацию и публикует свой доклад, в котором содержится авторитетное толкование по затронутой проблеме. Во многих случаях доклады подготавливаются комиссией по петициям совместно с другими компетентными парламентскими комиссиями.
Число подаваемых петиций довольно быстро возрастало. Если в 1979-1980 гг. было получено 57 петиций, то спустя четыре года их число почти удвоилось, а еще спустя четыре года увеличилось уже более чем в 8 раз. В 1987-1988 гг. Европейский парламент получил уже 484 петиции, в 1988- 1989 гг. их число достигло почти 700.
Рассмотрев полномочия Европейского парламента, следует обратить внимание на то, что формально они менее значительны, чем полномочия парламентских учреждений в отдельных государствах. Но, вместе с тем, надо отметить, что Европейский парламент действительно полностью использует принадлежащие ему полномочия и оказывает серьезное и всевозрастающее влияние на такие руководящие органы Сообщества.
Реальное влияние Европейского парламента на общественную жизнь не ограничивается реализацией им указанных выше полномочий. Может быть, не менее важна роль парламента как выразителя общественного мнения. Сложилась практика принятия парламентом резолюций, содержащих оценку политических и иных ситуаций как внутри Сообщества, так и вне его. Формальным основанием для принятия таких резолюций является положение Единого европейского акта, обязывающего министров иностранных дел государств-членов учитывать мнение парламента.
5. Структура и организация работы Европейского парламента
Детально организация и процедура Европарламента определены Регламентом. Этот довольно объемный документ (136 статей и шесть приложений), ставший карманной книгой всех депутатов и чиновников Европарламента, детально расписывает полномочия и положение руководящих органов парламента - председателя и бюро, постоянных и временных комиссии, проведение прении в самом парламенте и его органах, порядок принятия решений, права и обязанности депутата, правовое положение политических групп.
Основными руководящими органами Европейского парламента являются председатель и бюро, включающие председателя, его 14 заместителей и квесторов (с правом совещательного голоса).
5.1. Председатель Европарламента
Полномочия председателя Европейского парламента, избираемого на два с половиной года, во многом напоминают полномочия председателей парламентов западных стран: ст. 18 Регламента гласит, что он “руководит всей деятельностью парламента и его органов”. Председатель в силу ст. 18 Регламента имеет широкие полномочия определять повестку дня, он объявляет о начале и завершении обсуждения какого-либо вопроса, ставит этот вопрос на голосование, наконец, только он имеет право позволить депутату выступать по одному вопросу более двух раз. Кроме того, он располагает значительной дисциплинарной властью, может объявить нарушителю регламента порицание, что влечет за собой запрещение присутствовать на заседании от двух до пяти дней. Однако самым важным правом председателя является его право выступать от имени Европарламента в других странах Сообщества или за рубежом. Поэтому за этот пост идет довольно жесткая политическая борьба.
Регламент в редакции 1979 г. (ст. 16, п.1) определяет срок полномочий председателя, вице-председателей и квесторов на два с половиной года, то есть на половину срока легислатуры Европарламента.
Процедура выборов председателя и членов бюро Европарламента, руководимая старейшим по возрасту депутатом, происходит следующим образом.
Кандидатуры председателя и членов бюро должны быть предложены с согласия самих кандидатов от имени одной из политических групп или по меньшей мере 13 депутатами (ст. 12, п.1 Регламента). Если в результате тайного голосования кандидат набирает абсолютное большинство голосов, он провозглашается избранным. Европарламент в целях большей эффективности своей работы установил, что, если после трех туров голосования ни один из кандидатов не наберет абсолютного большинства голосов, в четвертом туре баллотируются только два кандидата, набравшие в предыдущих турах наибольшее число голосов (ст. 13 и 17 Регламента). Такой же порядок выборов установлен и для замещения вакансий в случае, если мандат кого-либо из членов бюро прерван (смерть, отставка и т.п.). Заместители председателя (сейчас их 14) избираются по той же процедуре с учетом представительства различных стран и политических групп.
Полномочия заместителей председателя состоят обычно в замещении председателя в его отсутствие: председательствование на заседаниях парламента (ст. 19 Регламента), присутствие на официальных церемониях. Более важной представляется их роль в бюро или Расширенном бюро.
5.2. Бюро Европейского парламента
Бюро Европейского парламента, как уже отмечалось, состоит из председателя и 14 вице-председателей. Членами бюро с правом совещательного голоса являются также пять квесторов, выполняющих административные и финансовые функции, касающиеся непосредственно парламента. Бюро решает финансовые и организационные вопросы, связанные с заботой депутатского корпуса, парламента и его органов.
Когда бюро собирается с участием председателей политических групп, оно именуется расширенным бюро. Что касается депутатов, не состоящих ни в одной из политических групп, то они делегируют двух своих представителей в расширенное бюро, правда, без права решающего голоса (ст. 23, п.2 Регламента). Кроме того, статус наблюдателя может быть предоставлен депутату от страны, не представленной в бюро, например, решением расширенного бюро от 11 сентября 1984 г. такой статус был предоставлен датскому депутату. Таким образом частично восстанавливаются права политических или географических “меньшинств”.
Какие вопросы решает расширенное бюро, этот своеобразный совет старейшин Европейского парламента? Задачи расширенного бюро состоят прежде всего в подготовке перед каждой сессией повестки для ее работы, которая затем утверждается на пленарном заседании Ассамблеи. Оно же вправе вносить в повестку дня так называемые “устные вопросы” (то есть без предварительной подготовки письменных документов) и дебатов по ним (ст. 58, п.1, 2, 6), a также определять порядок постановки вопросов в так называемый “час вопросов и ответов” (ст.59, п.1, 5), как и время этого часа (ст.б0, п.1).Ему приходится выполнять и довольно деликатную работу по составлению схемы размещения депутатов в зале заседаний (ст.28) и правил электронного голосования (ст.98, п.1). Однако деятельность расширенного бюро не ограничивается процедурными вопросами. Оно также разрабатывает программу законодательных работ парламента (ст.29, п.4). Расширенное бюро полномочно также решать вопросы, связанные с отношениями парламента с другими институтами Сообщества (ст.24, п.З), между Европарламентом и организациями, не входящими в Сообщество (ст.24, п.2).
На заседаниях расширенного бюро обычно присутствуют в зависимости от поставленных на его обсуждение вопросов генеральный секретарь, юридический советник, директора департаментов и другие чиновники. Решения принимаются большинством голосов присутствующих членов с правом голоса.
Как правило, бюро и расширенное бюро собираются на свои заседания дважды в месяц. Для удобства работы было решено отказаться от обязательного кворума.
5.3. Коллегия квесторов Европейского парламента
Коллегия квесторов создана в 1977 г. для решения проблем, касающихся непосредственно деятельности депутатов. Это своего рода администраторы депутатского корпуса. Если до 1979 г. они являлись вице-председателями, то на первой сессии первого избранного прямым голосованием Европейского парламента они обрели статус избираемых на два с половиной года членов. Как уже отмечалось, они входят в бюро и расширенное бюро с правом совещательного голоса. Внутри самой коллегии каждые четыре месяца происходит ротация ее председателя, дабы квесторы не приобретали вкус к командованию депутатами. Коллегия квесторов вправе выносить решения по толкованию и исполнению правил административного управления в сфере своей компетенции, она же решает такие вопросы, как нормы суточных расходов при переездах депутатов из страны в страну, оплата их секретариата, социальное страхование депутатов, эксплуатация и гарантии безопасности помещений парламента, создание необходимых для работы парламентариев удобств (курьерская служба, переводы, организация курсов иностранных языков, служебный транспорт). Квесторы могут вносить на рассмотрение бюро предложения об изменении положений внутренних правил или пунктов Регламента, касающихся
обеспечения деятельности депутатов. В последнее время квесторам приходится часто отвечать на запросы бюро и секретариата по проблемам организации работы Европарламента сразу в трех городах - Люксембурге, Брюсселе и Страсбурге, по переводу всей документации на языки стран - членов Сообщества и т.д.
Для своевременного информирования депутатов о всех организационных вопросах, о решениях расширенного бюро и коллегии квесторов издается специальный бюллетень.
5.4. Комиссии Европейского парламента
Работа Европейского парламента протекает также в специальных комиссиях, которые являются постоянными рабочими органами, компетентными в каждой особой области коммунитарной деятельности. Это политическая комиссия; комиссия по сельскому хозяйству, рыболовству и продовольствию; бюджетная комиссия; комиссия по экономическим, валютным вопросам и вопросам промышленной политики; комиссия по вопросам энергии, исследований и технологии; комиссия по внешним экономическим связям; комиссия по социальным вопросам и вопросам занятости; комиссия по региональной политике и благоустройству территории; комиссия по транспорту; комиссия по охране окружающей среды, здравоохранению и защите прав потребителей; комиссия по вопросам молодежи, культуры, образования, информации и спорта; комиссия по вопросам развития и сотрудничества; комиссия по бюджетному контролю; институционная комиссия; комиссия по Регламенту, проверке полномочий и иммунитетам; комиссия по правам женщин; комиссия по петициям.
Парламент может также создавать временные комиссии, а для рассмотрения особых коммунитарных проблем - следственные комиссии.
С предварительного согласия расширенного бюро могут создаваться подкомиссии в рамках постоянной или временной комиссии, которые отчитываются перед своей комиссией. В последние годы были созданы подкомиссии по правам человека (в рамках политической комиссии), по безопасности и разоружению (также в рамках политической комиссии), по рыболовству (в рамках комиссии по сельскому хозяйству, рыболовству и продовольствию), по информации (в рамках комиссии по делам молодежи). В них работают обычно девять-десять депутатов. Они проводят ежегодно в среднем до 10 заседаний одновременно с заседаниями постоянных комиссий.
Формирование комиссии происходит в начале первой сессии вновь избранного Европейского парламента сроком на два с половиной года, после чего она создается вновь в обновленном составе. Каждый депутат имеет право участвовать в работе той или иной комиссии в качестве ее полномочного члена или его заместителя. Кандидатуры обычно сообщаются в бюро политическими группами или от имени не менее 13 депутатов. Бюро предлагает затем на рассмотрение парламента согласованные кандидатуры с учетом равномерного географического и политического представительства. Согласно Регламенту (ст. II 1, п.1), парламент может назначить столько же заместителей членов комиссий, сколько в ней полномочных членов. В случае отсутствия полномочного члена комиссии его заместитель, принадлежащий к той же политической группе, участвует в работе комиссии с правом решающего голоса (ст. 1 II, п.2). Кроме того, любой депутат Европарламента может присутствовать на заседаниях любой комиссии в качестве наблюдателя (ст. 124, п.4).
Роль комиссий заметно возросла после принятия Единого европейского акта, что было закреплено в новой редакции Регламента, вошедшей в силу 1 июля 1987 г. Если раньше они являлись вспомогательными органами Ассамблеи, то отныне именно в них происходит основная работа по выработке решение Европарламента. Комиссии участвуют во всех этапах прохождения вопроса через парламент. Регламент предоставляет комиссиям с разрешения расширенного бюро как право законодательной инициативы (ст. 121), так и право запроса, полномочия по выработке проектов резолюций Европарламента.
Статья 10, п.З Регламента предусматривает, что каждая комиссия вправе просить председателя Европарламента проводить одно или несколько своих заседаний в год в других городах, помимо Брюсселя, Люксембурга или Страсбурга. Надо сказать, что большинство комиссий охотно пользуются этим правом, что нелегким бременем ложится на бюджет Сообщества.
5.5. Политические группы Европейского парламента
Уже при выборах председателя первой Ассамблеи в 1952 г. депутаты голосовали согласно принадлежности к одной из политических тенденций (социалистической, демократической или либеральной). Это послужило отправным моментом институционализации политических, а не национальных групп в Европейском парламенте. Не затягивая закрепление этого необычного для международного органа принципа, Ассамблея уже 16 июня 1953 г. принимает соответствующую резолюцию и вписывает в свой регламент положения, касающиеся статуса политических групп. В то время минимальное число депутатов, необходимое для создания политической группы, было установлено в количестве девяти депутатов, то есть 12% от общего числа (78) депутатов. Впоследствии число депутатов увеличилось, увеличилась и численная квота для создания политической группы, оставаясь, правда, на уровне 12%. С увеличением числа представленных в парламенте партий возникла необходимость понижения квоты до 5% (1973 г.). Минимальное количество депутатов, необходимое сейчас для создания политической группы, составляет 23 депутата от одной страны (4,4%), либо 18 депутатов (3,5%), если они представляют не менее двух государств, и 12 (2,3%), если они представляют не менее трех государств.
25 июля 1989 г. на открывшейся в Страсбурге первой сессии нового состава Европейского парламента было официально создано 10 политических групп вместо прежних восьми. Наиболее многочисленной политической группой (180 депутатов) стала группа социалистов, чей представитель испанец Энрике Барон и был избран председателем Европарламента. Второй по численности группой стали христианские демократы (121 депутат), образовавшие “европейскую народную партию”. Третья по численности группа (49 депутатов) - “либералы” во главе с В.Жискар д"Эстеном. Депутаты-экологисты образовали две группы: “зеленые” (30 мест) и “регионалисты” (13 мест). Произошло размежевание и в прежней группе коммунистов: 22 итальянских коммуниста, четыре испанских и один датский создали группу “евролевых”, в то время как коммунисты Франции, Испании, Португалии создали свою группу. Депутаты правой ориентации (французское Объединение в поддержку республики и несколько ирландских депутатов) создали “объединение европейских демократов”. От них отмежевались британские консерваторы, имеющие отныне свою группу. Наконец, свою группу удалось сохранить ультраправым депутатам Франции, ФРГ и Италии.
Согласно Регламенту, политические группы Европейского парламента имеют право:
требовать проведения дискуссии по актуальной проблеме или срочному вопросу (СТ.64, п.1); требовать проведения дискуссии по вопросам, возникающим в ходе “часа вопросов” сразу же вслед за этим часом (ст.61, п1); предлагать завершить дебаты (ст. 104, п.1) или прервать заседание (ст. 106); требовать провести поименное голосование (ст. 95, п.1); участвовать в формировании официальных делегаций Европарламента и выдвигать своих кандидатов в их состав (ст. 126, п.2 и п.З).
Кроме того, как отмечалось выше, политические группы представлены в бюро в лице вице-председателей парламента и в расширенном бюро в лице председателя группы. Они активно участвуют в подготовке повестки дня, в формировании комиссий Европарламента, в обсуждении кандидатуры председателя парламента и т.д.
Что касается финансирования деятельности политических групп, каждаяиз них имеет со стороны Европарламента субсидию, состоящую из двух частей: “базовая субсидия”, равная для всех групп, и дополнительная субсидия, пропорциональная численности каждой группы и числу представленных в группе языков. В последнее время получила распространение практика создания рабочих групп по отдельным вопросам внутри одной политической группы или между несколькими близкими по духу группами. Число таких образований достигло уже сейчас 45, что вызывает большую озабоченность у администрации парламента, так как требует дополнительных организационных усилий. С другой стороны, это свидетельствует о растущей активности политических групп в Европейском парламенте.
5.6. Генеральный секретариат Европейского парламента
В столь специфическом органе Европейского сообщества, каковым является Европейский парламент, от слаженности информационных, вспомогательных служб зависит четкость работы находящихся в трех городах учреждений.
Ключевой фигурой административных служб Европарламента является генеральный секретарь, руководящий работой многочисленного секретариата и вместе с председателем ставящий свою подпись под протоколами заседаний парламента. Генеральный секретарь произносит в бюро торжественное обязательство выполнять свои обязанности без каких-либо политических, национальных или личных пристрастий и с сознанием всей ответственности. Он несет прямую личную ответственность перед председателем и бюро за повседневное административное обеспечение всех видов деятельности парламента и под руководством председателя следит за исполнением бюджета парламента.
Постоянное увеличение объема работы парламента отразилось на организационной структуре секретариата. Если в 1952-1953 гг. под руководством генерального секретаря работали две службы, служба парламента и служба администрации, подразделявшаяся в свою очередь на четыре отдела, в которых работали 37 сотрудников, то в последующие годы структура секретариата усложнялась.
В настоящее время Генеральный секретариат имеет управление электронной обработки информации, юридическую службу и семь управлений (в точном переводе - генеральных дирекций): делопроизводства; комиссий и делегаций; информации и связи с общественностью; исследований (включая подготовку библиографии и справок для депутатов); кадров, бюджета и финансов; администрации; переводов, публикации и рассылки документов.
Работающие в штате Генерального секретариата 2 тыс. чиновников являются его постоянными сотрудниками, и их не могут отозвать правительства стран - участниц Сообщества. Они приобретают статус чиновников Европейского сообщества и должны отказаться от какой-либо другой работы по совместительству помимо работы в Европейском сообществе. Им запрещено получать инструкции от правительств, организаций или частных лиц, не являющихся их непосредственными начальниками. С зарплаты чиновников секретариата взимается налог, который идет в бюджет Сообщества, а не стран, гражданами которых они являются. Пенсии и социальное обеспечение сотрудников секретариата также регулируются нормами коммунитарного права.
Кроме того, политические группы Европарламента имеют собственный секретариат, который является корпусом временных сотрудников (около 500).
5.7. Служба переводов
Работа сессий Европарламента, заседания каждой комиссии проходят при обязательном синхронном переводе на девять официальных языков Сообщества (отметим, что ровно в 18.30 переводчики покидают свои кабины, ставя председателя перед необходимостью переносить заседание на другой день). Также на девять языков переводятся все документы Европарламента, включая протоколы заседаний комиссий. В Люксембурге, где расположен секретариат Европарламента, под службы перевода отведено отдельное 20-этажное здание. Европейский парламент - единственное представительное учреждение в мире, работающее с таким числом рабочих языков, в этом ему уступает даже ООН.
Необходимо указать еще на один стоящий особняком “институт” Европейского парламента - дуайена - старейшины.
5.8. Дуайен
Введение поста дуайена позволило решить проблему ведения первого заседания парламента. Во избежание борьбы амбиций отдельных депутатов или политических групп был взят за образец существующий во многих парламентах обычай поручать открытие сессии старейшему по возрасту депутату парламента. Дуайен Европарламента, согласно ст. II Регламента, председательствует на открытии первой сессии Европейского парламента нового созыва при избрании председателя парламента и бюро. При председательстве дуайена не допускается обсуждение никаких других вопросов помимо выборов председателя и Бюро или проверки полномочий вновь избранных депутатов. Как только они вступают в должность, дуайен уступает свое место председателю парламента.
Наделяя председателя парламента широкими полномочиями по ведению заседаний сессий, Регламент, тем не менее, в ст. 18, п.З указывает, что председатель может брать слово в ходе обсуждения лишь с целью известить депутатов о состоянии вопроса, если же он желает участвовать в самой дискуссии, то он обязан покинуть председательское кресло и возвратиться на свое место лишь тогда, когда дискуссия по данному вопросу уже завершена. Иными словами, Регламент в принципе исключает “давление” авторитетом на депутатов с высоты председательского кресла.
Рассмотрим также вопросы, касающиеся подготовки и проведения сессий Европарламента. Напомним, что пленарные заседания проводятся обычно в Страсбурге, заседания постоянных комиссий парламента по преимуществу в Брюсселе, а секретариат парламента продолжает находиться в Люксембурге
До марта 1958 г. депутаты рассаживались в алфавитном порядке, впоследствии по политической принадлежности, а не по страновому признаку. Внутри каждой политической группы депутаты занимают места в алфавитном порядке. Председатели и заместители председателя каждой группы (бюро) сидят перед другими членами парламента. Депутаты, не вошедшие ни в какую группу, размещаются в последнем ряду амфитеатра.
Поскольку ни Договоры о Сообществе, ни Регламент не указывают продолжительность работы парламента, распорядок его работы и даты пленарных заседаний определяются расширенным бюро. Обычный месячный календарь работы сессий Европарламента распределяет рабочие дни следующим образом: одна неделя - на пленарные заседания, две недели - на заседания комиссий, одна неделя - на заседания политических групп.
5.9. Пленарные заседания Европейского парламента
Согласно ст. 139 Договора о Сообществе, Европейский парламент созывается на сессию во второй вторник марта. Статья 9, п.1 Регламента предусматривает, что период сессии соответствует периоду в один год начиная с первого заседания. В течение сессии парламент собирается каждый месяц, при этом проводятся ежедневные заседания. В общей сложности Европейский парламент собирается 12 раз в год с продолжительностью работы пять дней. В статистическом справочнике Европарламента сообщается, что дольше всего парламент заседал в 1980-м 1983 г. - 64 дня, меньше в 1984 г. - 54 дня, в последние годы стабильно 60 дней в году Ежемесячные заседания начинаются в понедельник в 17.00, поскольку утром проводят свои заседания политические группы, в другие дни заседания начинаются в 9.00 и заканчиваются в 20.00 с единственным перерывом на обед с 13 до 15 ч. Раньше были довольно частым явлением так называемые “ночные заседания”, в январе 1979 г. Парламент принял предложение коллегии квесторов об упорядочении своей работы, и с тех пор ночное заседание проводилось только раз в неделю в четверг с 21 до 24 ч (переводчики Европарламента, на которых ложится большая нагрузка, называли его “черным четвергом”). Однако по предложению политических групп с декабря 1987 г. ночные заседания проводятся по средам, поскольку к четвергу многие депутаты уже уставали и сетовали на низкую эффективность ночного заседания.
Как правило, заседания Европарламента являются гласными и открытыми для публики. В исключительных случаях большинством в две трети голосов парламент может принять решение о проведении закрытого заседания (ст.81 Регламента).
Постоянно увеличивавшееся число пленарных заседаний, необходимость проводить предварительный отбор вопросов, включаемых в повестку дня сессий парламента, побудили принять довольно жесткие процедурные правила для выработки повестки дня. С вступлением в силу Единого европейского акта приоритет отдается обсуждению нормативных актов Сообщества с целью усилить законодательные функции Европейского парламента.
Как уже отмечалось, проект повестки дня утверждается на период сессии расширенным бюро с учетом плана законодательных инициатив и после консультации с политическими группами и комиссиями парламента (ст.73, п.1). Перед началом каждой сессии проходит собрание председателя парламента и председателей политических групп (на собрание приглашается также один из представителей депутатов, не входящих в политические группы), которое и принимает окончательный проект повестки дня, предлагаемый на утверждение парламента.
Парламент принимает повестку дня на основе представленного председателем согласованного предложения расширенного бюро без каких-либо изменений, за исключением тех, которые считают нужным внести председатель или по меньшей мере 23 депутата либо политическая группа. Если повестка дня принята, она уже не может быть изменена; но и в данном вопросе Регламент дает возможность председателю внести в повестку дня срочные вопросы (ст. 74, п.2). При этом срочные вопросы имеют бесспорный приоритет перед другими вопросами повестки дня, председатель извещает депутатов о времени обсуждения этих вопросов и о порядке голосования по ним (ст.75, п.4).
После вступления в силу Единого европейского акта возможно внесение в повестку обсуждения текстов, требующих прохождения через парламент (в первом чтении, во втором чтении в порядке процедуры сотрудничества и т.д.). Кроме того, повестка дня должна содержать и так называемый “час вопросов” (ст.60), обсуждение актуальных проблем или важных вопросов, требующих обсуждения без задержки (ст.64), а также устные запросы с обсуждением или без обсуждения таковых (ст.58, п.1; ст.59, п.1), вопросы компетенции комиссий парламента (ст. II 2, п.2), их доклады (ст. II 8). Заметим, что обычно сессия заслушивает около 30 докладов комиссий, два или три устных запроса с обсуждением, а также посвящает два заседания на “час вопросов” в адрес Комиссии Европейского сообщества, его Совета или министров иностранных дел, собирающихся в рамках европейского политического сотрудничества (обычно такой “час” длится около трех часов и даются ответы в среднем на 30 вопросов).
Регламент обязывает председателя объявлять при закрытии заседания о повестке дня следующего заседания, о времени и месте его проведения (ст.74, п.З).
Проведение обсуждений предусмотрено Регламентом в мельчайших деталях. Обычно председатель после консультации с председателями политических групп предлагает парламенту распределение времени, отводимого для обсуждения. Парламент без дискуссии принимает это предложение к сведению (ст.83, п.1).
Время для дискуссий распределяется по следующим критериям:
Первая часть обсуждения распределяется поровну между всеми политическими группами;
Вторая часть времени используется политическими группами в зависимости от их численности;
Депутатам, не входящим в политические группы, отводится для выступлений время, соответствующее времени, отводимому одной политической группе, при этом ст. 83, п.З Регламента обязывает учитывать различия политических тенденций таких депутатов и предоставлять им право высказать свою точку зрения.
Приоритетное право на выступления может быть предоставлено докладчику уполномоченной комиссии или председателям (заместителям председателей) политических групп, выступающих от их имени (ст. 84, п.3). Таким же правом пользуются депутаты, желающие выступить по процедуре (ст. 100, п.1).
Выше уже отмечалось, что ни один депутат не имеет право выступить более двух раз по одному и тому же вопросу без предварительного согласия председателя (ст.84, п.4). Если выступающий отклоняется от обсуждаемого вопроса, председатель вправе сделать ему замечание и напомнить о необходимости уважать Регламент (ст.82, п.2).
Такая детализированная, но в принципе несложная процедура позволяет при довольно высокой культуре дискуссии выступить в течение 8-часового заседания 50-80 депутатам, не считая ораторов, выступающих в ходе “часа вопросов” или по процедурным вопросам.
Правом обращаться с устными вопросами к Комиссии Европейского сообщества, Совету или к министрам иностранных дел, собравшимся в соответствии с соглашением о европейском политическом сотрудничестве, может воспользоваться любая политическая группа, при условии, что каждая из них задает по одному вопросу за месячный период сессии (СТ.58, п.1).
В то же время любая политическая группа или по меньшей мере семь депутатов могут потребовать до истечения “часа вопрос”, немедленного проведения дискуссии по содержанию ответов, данных КЕС, Советом или министрами иностранных дел по вопросам, касающимся актуальных проблем или проблем, представляющих общий интерес. Такая дискуссия может длиться не более часа, а на выступления депутатов отводится не более 5 мин (ст.61, п.1 и 4).
В общем лимите времени, выделяемом для постановки вопросов, а также для обсуждения срочных вопросов каждой политической группе и всем независимым кандидатам отводится равное время, не превышающее 3 ч за весь период сессии. Это время не засчитывается в счет времени, отводимого для общей дискуссии (ст.83, п.2 и 4; ст.64, п.3).
Голосование депутатов Европейского парламента должно проводиться ими лично, голосование по поручению либо по почте не допускается, поэтому депутаты обязаны присутствовать лично в зале заседаний в момент голосования. Учитывая большую занятость депутатов в работе комиссий, политических групп, не говоря уже о другой их деятельности
помимо работы в парламенте, большое значение приобретают проблема кворума и связанные с этим процедурные вопросы. Если до 1973 г. существовало правило о том, что кворум достигался при присутствии половины депутатов, то сегодня достаточно одной трети присутствующих в зале заседаний депутатов (ст.89, п.2).
Операцией голосования руководит председатель парламента (ст. 18, п.2 и ст. 99 Регламента). Голосование производится либо поднятием руки, либо вставанием, либо нажатием кнопки электронной системы (при поименном голосовании) .
Обычно проводится голосование поднятием руки. Если результат вызывает сомнения, председатель может провести голосование вставанием, если же и тогда остаются сомнения, может быть проведено поименное голосование (ст.94). Он может также назначить поименное голосование, если этого до начала голосования потребует не менее 23 депутатов или политическая группа, причем это требование должно быть выражено в письменном виде (ст.95, п.1). Кстати, это же правило распространяется и на голосование о доверии или недоверии Комиссии Европейского сообщества (ст.30, п.3). Поименное голосование проводится в алфавитном порядке начиная с фамилии депутата, на которого падает жребий. Председатель в этом случае голосует последним (ст.95, п.2).
По большинству решений Европарламента достаточно простого большинства голосов депутатов, участвующих в голосовании. Вместе с тем в некоторых случаях необходимо квалифицированное большинство:
Для принятия внутреннего Регламента: большинство всех членов парламента;
Для вотума недоверия Комиссии: большинство всех депутатов и две трети голосовавших;
Для решений о принятии внесенных Советом изменений в сделанные парламентом поправки по проекту бюджета: большинство всех депутатов и три пятых голосовавших;
Для полного неодобрения проекта бюджета: большинство членов парламента и две трети голосовавших;
Для принятия решений об изменении договора о создании Европейского объединения угля и стали: большинство в две трети депутатов и три четверти голосовавших;
Для принятия решения о созыве чрезвычайной сессии: большинство членов парламента.
С принятием Единого европейского акта появилась новая норма, требующая абсолютного большинства всех членов для рекомендации парламента о вступлении в Сообщество новых членов или о заключении договора об ассоциации.