Политическая коррупция как социальное явление представляет собой форму злоупотребления властью. Можно считать, что любые коррупционные действия, представителей государственной власти любого уровня или местного самоуправления имеют политическое содержание и поэтому должны рассматриваться как политическая коррупция.
Рассматривая предложение относить к политической коррупции все коррупционные деяния, имеющие политическую подоплеку, исследователи выделяют среди них сферы общественных отношений, которые являются наиболее уязвимыми к коррупции и одновременно тесно связанными с политической деятельностью: деятельность политических партий, избирательный процесс, законодательный процесс, приватизация, бюджетный процесс.
Выделение из всего массива коррупционных деяний такого вида коррупции, как политическая, обусловлено тремя специфическими моментами: статусом субъекта коррупционного правонарушения, направленностью (целеполаганием) и мотивированностью его противоправной деятельности, а также характером ее последствий. Анализ именно политической коррупции необходим также для более предметного понимания социальной сущности коррупции как явления и повышения эффективности противодействия ей.
Общепринятого определения политической коррупции нет как в отечественных и зарубежных теоретических работах по соответствующей проблематике , так и у различных организаций и структур, которые осуществляют практическую деятельность в сфере противодействия коррупции. В результате различные авторы и организации формулируют (или принимают) различные определения этого явления.
Распространенные определения и их составляющие. Приведем ряд наиболее характерных определений политической коррупции. «Какая-либо транзакция между акторами частного и публичного секторов, в которой коллективные блага нелегитимно конвертируются в частные» ; «...какие-либо действия чиновников, если они отходят от своих определенных законом обязанностей в обмен на личные выгоды» [Политическая коррупция... 2004: 2]; «...неформальная институциональная среда, “черный рынок” экономических, административных, информационных ресурсов, на котором властные элиты взаимодействуют между собой и с другими структурами общества» [Лазарев 2010: 107]; «...форматирование политической конкуренции, ограничение доступа к власти, использование государства как инструмента получения политической ренты для определенных закрытых групп» [Воробьев 2014: 7677]. Ресурсный центр по борьбе с коррупцией (Anticorruption Resource Centre) следующим образом определяет содержание политической коррупции: «Термин “политическая коррупция” понимается по-разному... В некоторых случаях он используется как синоним “гранд” или коррупции высокого уровня и относится к злоупотреблению служебным положением со стороны политических лидеров. В других это относится именно к коррупции в политических и избирательных процессах» . Международная антикоррупционная организация Transparency International определяет политическую коррупцию так: «Политическая коррупция - злоупотребление служебным положением со стороны политических лидеров в целях личной наживы» .
- субъекты (в приведенных определениях - лица, наделенные политической властью, чиновники);
- цели - получение личных выгод, частных благ;
- содержание действий - конвертация коллективных благ (ресурсов) в частные с помощью власти;
- характер действий - злоупотребления, нелегитимные действия, нарушение определенных установленных законом норм.
В то же время приведенные определения не являются полностью адекватными. В частности, они не обеспечивают должного разграничения между политической и «обычной» (бюрократической) коррупцией, что имеет первостепенное значение для анализа этого явления и выработки путей противодействия ему.
Политическая и бюрократическая коррупция. Главным критерием разграничения политического и бюрократического видов коррупции является их место в процессе выработки и реализации политики. Считается, что политическая коррупция присуща стадии выработки политики (принятие политических решений, создание «правил игры»), тогда как бюрократическая («обычная», «мелкая») - стадии имплементации политики (реализации соответствующих решений).
Введение этого критерия обусловлено различиями в характере политических (нормотворческая деятельность) и бюрократических (административно-распорядительная деятельность) функций. Так, субъекты политической коррупции могут использовать власть для установления правовых норм, которые соответствуют их частным интересам, закладывать «обходные пути» для игнорирования других норм и т.п. Коррупционные же действия субъектов бюрократической коррупции являются нарушением установленных норм и правил. В то же время это разграничение не является достаточно четким, учитывая проблематичность разделения политических и административных функций в целом и подчас их концентрацию в обязанностях одного должностного лица (что является распространенной практикой для должностных лиц высшего уровня).
Политическая и бюрократическая коррупция могут как существовать отдельно друг от друга, так и находиться в функциональной связи. Такая связь возникает тогда, когда бюрократическая коррупция становится элементом «пирамиды изъятия», созданной путем политически коррупционных действий (эта схема предусматривает аккумуляцию мелких взяток на верхушке коррупционной схемы). Однако даже при отсутствии схем, в которых сочетаются бюрократическая и политическая коррупция, последняя способствует распространению бюрократической, поскольку «инфицирует» низшие ступени должностных лиц, которые следуют грабительским образцам или даже получают соответствующие инструкции от своих руководителей . Указанная особенность политической коррупции предопределяет и специфику подходов к борьбе с ней. Тогда как противодействие бюрократической коррупции обычно охватывает «аудит, законодательство и институциональные меры, то разрушительным последствиям политической коррупции нельзя противодействовать только административными средствами. Специфика политической коррупции требует радикальных политических реформ» , системы сдержек и противовесов, глубокой демократизации.
К счастью, несмотря на скрытые проявления политической коррупции и независимо от ее последствий, ее общественная опасность и «коррозионность» для основ общественно-политического строя являются общепризнанными и никем не ставятся под сомнение.
В целом, именно в деформации выбора цели и инструментария коррумпированной политической деятельности заключается ее отклонение от нормы и общественно-политическая опасность.
Субъекты политической коррупции . В соответствии с определенными выше особенностями субъектами политической коррупции могут быть лица или группы лиц, принимающих участие в политическом процессе, которые имеют или стремятся получить полномочия принимать и/или реализовать политические решения. Кроме того, к субъектам политической коррупции могут быть отнесены и те, кто непосредственно не участвуют в политическом процессе, однако из-за своих функций, полномочий и ресурсов имеют возможность влияния на него (как законного, так и нет). В этом контексте субъектами политической коррупции могут быть представители судебной ветви власти, правоохранительных органов, ЦИК и избирательных комиссий низших уровней, а также физические лица - представители финансово-промышленных групп, которые через финансовые и другие механизмы оказывают влияние на участников политического процесса.
Субъекты политической коррупции могут быть как индивидуальными (отдельные политики, должностные лица), так и коллективными (политические партии, депутатские фракции). В мировой антикоррупционной практике к субъектам политической коррупции могут быть отнесены и государственная бюрократия или правительство определенной страны в целом. То обстоятельство, что субъектами политической коррупции иногда являются коллективные субъекты, усложняет принятие санкций против них и, соответственно, борьбу с этим явлением.
С позиций функционального подхода субъекты политической коррупции могут быть условно разделены на четыре группы.
Первая группа - принципалы . Потенциальными принципалами являются лица, наделенные полномочиями принимать политические решения или непосредственно участвовать в принятии таких решений. За принятие решений они получают взятки или другие услуги, а также служат «политической крышей» для клиентских групп и других субъектов. К принципалам относят президента, политические партии, депутатов, руководителей центральных органов исполнительной власти, судей высших судов.
Вторая группа - государственные агенты . К таким субъектам относятся лица, наделенные полномочиями, как правило, в судебной и исполнительной власти, правоохранительных органах. Они принимают необходимые административные решения за взятки и другие услуги.
Третья группа - клиенты . Как правило, это крупные бизнес-группы, олигархи, которые заказывают необходимые решения и услуги, инвестируют средства в политиков с целью получения прибыли или других преимуществ. Это также могут быть большие организованные криминальные группы. Эти субъекты играют роль взяткодателей. Также они производят «кровь», питающую коррупционные схемы, - теневые средства.
Четвертая группа - посредники , если коррупционная схема допускает их существование (помощники депутатов, работники аппаратов высших должностных лиц государства, адвокаты и т.д.). Ценность посредников определяется их возможностями вхождения в «систему», умением находить и поддерживать личные связи, опытом, наличием сильных покровителей.
Иногда субъектами политической коррупции могут быть недобро-честные избиратели. Они становятся участниками коррупционных схем в условиях сознательной продажи собственных голосов или участия в различных схемах, направленных на искажение действительных результатов выборов («карусели», массовые голосования по открепительным талонам и т.п.).
Главным критерием «ценности» субъекта служат его рыночный потенциал и эффективность, которые заключаются в создании коррупционных сетей - наиболее рентабельных организаций, охватывающих различные группы субъектов.
Чем менее вероятны разоблачения и потенциальные риски от возможного «броска» партнеров, тем меньше будут расходы и больше - рентабельность.
Список литературы
Воробьев А.Н. 2014. «Захват государства»: качество институтов и режимные деформации (Поиск подхода и операционализация). - Общественные науки и современность. № 5. С. 7687.
Лазарев Е.К. 2010. Политическая коррупция: объясняя природу постсоветских трансформаций. - Полис. Политические исследования. № 2. С. 106121.
Нисневич Ю.А. 2012. Политическая коррупция: определение, формы проявления, механизм и ресурсы. - Технологизация политических процессов в условиях глобализации: теория, опыт, перспективы. Материалы международной научно=практической конференции. Москва 19 октября 2012 г. (под общ. ред. В.И. Камышева, О.Е. Гришина). М.: Федерация мира и согласия. С. 193201.
Политическая коррупция переходного периода: Скептический взгляд А. Шайо (пер. с англ. под ред. С. Коткина). 2004. М.: К.И.С. 440 с.
КВОН Даниил Андреевич - к.полит.н.,
Политическая коррупция: понятие, цели, субъекты
Власть, Институт социологии РАН, № 07, 2015 г.
Основными сферами проявления политической коррупции являются выборы в законодательные и представительные органы власти всех уровней, деятельность политических партий, а также политический лоббизм, навязывающий органам государственной власти и местного самоуправления те или иные решения или внедряющий в их руководящие органы представителей определенных групп влияния.
В силу того, что подобная деятельность ведет к формированию властных структур, под управлением которых оказывается значительная часть российского общества и целые российские регионы, коррупция здесь наиболее опасна, ибо ее последствия весьма трудно преодолимы и, более того, способствуют развитию не только политической, но и многих других форм коррупции. Коррупционеры, захватившие подобным путем власть в тех или иных государственных структурах или в отдельных субъектах Российской Федерации, могут затем годами сохранять и приумножать свою власть с использованием коррупционных механизмов различного вида и оказавшегося в их руках административного ресурса в том числе и при проведении очередных выборов. Подобные факты получают соответствующее правовое реагирование и приобретают общественный резонанс, как правило, лишь после однозначного указания "сверху" или крупных коррупционных скандалов, свидетелями которых в 2006 году граждане России были неоднократно..
Неразвитость партийно-политической системы в России, по существу, отсутствие полноценных политических партий, реально выражающих интересы конкретных социальных групп, привели к тому, что партии стали развиваться по двум направлениям: либо представлять интересы исполнительной вертикали, либо превращаться в своего рода бизнес-проекты по зарабатыванию средств путем получения поддержки от власти в обмен за голоса при рассмотрении того или иного вопроса в законодательном органе.
Ввиду указанных обстоятельств коррупционная составляющая политического процесса стала выражаться в лоббировании одних законопроектов и торможении других в интересах конкретных финансово-промышленных групп, которые финансируют партии и экономически стимулируют деятельность депутатов, способных оказать влияние на решения законодательных органов. А поскольку криминальные сообщества обладают немалым ресурсом влияния в сфере экономики, отдельные политики и партийные функционеры, по существу, начинают выражать не только экономические, но и криминальные групповые интересы.
В условиях действующего избирательного законодательства депутаты законодательных органов различных уровней в меньшей степени оказываются зависимыми от граждан, их избравших в тот или иной представительный орган, и в большей степени -- от партийных функционеров, которые их рекомендуют в партийные списки и выдвигают на соответствующий пост. Эта зависимость зачастую приводит к встраиванию их в различные коррупционные схемы, предусматривающие голосование за решения в пользу тех или иных экономических структур или групп влияния. Кроме того, в ходе самих выборов отмечаются случаи подкупа избирателей, различные правонарушающие избирательные технологии, которые выполняют роль вспомогательных инструментов, призванных гарантировать заданный результат. В итоге -- сложившиеся за последние десять лет эффективные избирательные механизмы и обстоятельная регламентация выборных процедур не гарантируют обществу свободы волеизъявления на выборах и реального влияния граждан России на формирование институтов представительной власти.
Одной из проблем, влияющих на характеристики политической системы и часто ведущей к понижению эффективности ее функционирования и ее делигитимации, является коррупция .
Коррупция (от лат. corrumpere – «растлевать») – термин, обозначающий обычно использование должностным лицом своих властных полномочий и доверенных ему прав в целях личной выгоды, противоречащее законодательству и моральным установкам.
В документах некоторых международных организаций понятие коррупции сформулировано более емко, она трактуется как злоупотребление доверенной властью ради личной выгоды (Transparency International, Мировой банк).
В законодательстве РФ коррупция рассматривается какзлоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами; а также совершение указанных деяний от имени или в интересах юридического лица.
Субъекты и источники коррупционного поведения.
Наиболее часто термин применяется по отношению к бюрократическому аппарату и политической элите.
Источник – обладание лицом дискреционной властью – властью над распределением каких-либо не принадлежащих ему ресурсов по своему усмотрению (чиновник, депутат, судья, сотрудник правоохранительных органов, администратор, экзаменатор, врач и т. д.). Главным стимулом к коррупции является возможность получения экономической прибыли (ренты), связанной с использованием властных полномочий, а главным сдерживающим фактором – риск разоблачения и наказания.
К основным видам коррупции относятся:
· Бытовая коррупция, которая порождается взаимодействием рядовых граждан и чиновников. К ней относятся различные подарки и услуги от граждан должностному лицу и членам его семьи. Сюда же относится кумовство (непотизм) .
· Деловая коррупция возникает при взаимодействии власти и бизнеса. Например, в случае хозяйственного спора, стороны могут стремиться заручиться поддержкой судьи с целью вынесения решения в свою пользу.
· Коррупция верховной власти относится к политическому руководству и верховным судам в демократических системах. Она касается стоящих у власти групп, недобросовестное поведение которых состоит в осуществлении политики в своих интересах и в ущерб интересам избирателей.
Наиболее социально опасной является институциональная коррупция. Она означает превращение коррупции в устоявшуюся практику, норматив взаимодействия агентов власти, бюрократии и бизнеса, населения. Коррупция превращается в поведенческие стратегии госслужащих, для которых главными ориентирами становятся не карьера и репутация, а сохранение служебных (приносящих коррупционный доход) позиций. Более того, рожденные в государстве коррупционные ориентиры начинают распространяться на всю социальную среду, коррупция становится связующим звеном государства и общества в целом, поглощает все общество (society capture) .
Одним из основных путей коррупционного обогащения для бюрократии, верховной политической элиты, являются:
· Инвестиционные проекты. Крупные инвестиционные проекты (в особенности, с участием иностранных корпораций) часто предполагают передачу монопольных прав победителю конкурса, что сулит чиновникам особенно большие взятки. Некоторые проекты создаются специально для того, чтобы определённые группы получали ренту от тех, кто назначен в качестве исполнителя проекта.
· Государственные закупки предполагают выбор объективно лучшего предложения из нескольких на основе конкурса, однако чиновник может обеспечить победу продавца, пообещавшего наибольшие «комиссионные» («откат») со сделки. Для этого ограничивается участие в конкурсе, его правила полностью не объявляются и т. п. В результате закупки осуществляются по завышенной цене.
· Внебюджетные счета (пенсионные, дорожные фонды и др.) В некоторых фондах, например, для помощи инвалидам, доходы могут значительно превышать реальные расходы, что стимулирует желание у некоторых чиновников присвоить «излишки».
Социальные последствия коррупции неутешительны:
· неэффективное распределение и расходование государственных средств и ресурсов;
· потери налогов, рост «теневых доходов»;
· потери времени из-за чинимых препятствий, снижение эффективности работы государственного аппарата в целом;
· разорение частных предпринимателей;
· снижение инвестиций в производство, замедление экономического роста;
· понижение качества общественного сервиса;
· неэффективное использование способностей индивидов: вместо производства материальных благ люди тратят время на непродуктивный поиск ренты;
· рост социального неравенства;
· усиление организованной преступности – банды превращаются в мафию;
· ущерб политической легитимности власти;
· снижение общественной морали.
Важнейшим политическим последствием коррупции является делигитимация власти . Коррупция часто является поводом для призывов к насильственной смене власти. При этом обвинения нередко предъявляются не только конкретной политической элите, но и политической системе в целом. Авторитарные режимы способны успешно скрывать подавляющее большинство злоупотреблений властью от общественности, вывод об их коррумпированности делается на основе анализа косвенных свидетельств и пагубных для всего общества последствий. Напротив, коррупция в демократических режимахчасто получает широкую огласку и пресекается прежде, чем она начинает наносить существенный ущерб. Но периодические скандалы вызывают у граждан сомнения в своей способности оказывать влияние на процесс принятия в стране политических решений и разочарование в демократии .
Другими политическими последствиями коррупции являются рост авторитарности режима , формирование клептократии (олигархии воров, казнокрадов).
В высоко коррумпированных бюрократических аппаратах часто большинство государственных ресурсов сознательно направляется в каналы, где их легче всего разворовать или где легче всего собирать взятки. Политика правящей элиты становится направленной на подавление механизмов контроля над коррупцией: свободы прессы, независимости системы правосудия, конкурирующих элит (оппозиции) и индивидуальных прав граждан.
Стратегии борьбы с коррупцией.
Стратегия противодействия коррупции должна носить комплексный характер и ориентироваться на преодоление (минимизацию) наиболее социально опасных видов коррупции, угрожающих национальной безопасности (политическая коррупция, институциональная коррупция).
Она должна опираться как на нормативные ресурсы (ужесточение антикоррупционного законодательства, системы контроля за коррупцией, например декларации о доходах и расходах, введение присяг и «моральных кодексов» для чиновников), так и на культурные (антикоррупционная пропаганда и просветительская деятельность в СМИ, создание социальных альтернатив идеологии и практике «общества потребления», в котором единственным мерилом социального статуса является денежное богатство и доступ к престижному потреблению), на снижение возможностей пользоваться дискреционной властью и извлекать коррупционную ренту (минимизация властных полномочий чиновников, замещение разрешительных практик уведомительными и т.п.), увеличение прозрачности и демократичности процессов принятия политических решений, легитимация институтов общественного контроля и др.
Для борьбы с коррупцией в России может быть полезен позитивный опыт ряда государств, в частности Сингапура.
В момент обретения независимости в 1965 г., Сингапур был экономически отсталой страной с высочайшим уровнем коррупции, приобретавшей институциональные формы, характер социальной нормы.
Возглавил борьбу с коррупцией Ли Куан Ю (с 1959 по 1990 г. занимал пост премьер-министра, а в 2004 г. получил должность министра-наставника в правительстве своего сына Ли Сяньлуна).
Первое, с чего начал свою борьбу с коррупцией Ли Куан Ю, было оздоровление правящего слоя . Премьер-министр с небольшой группой соратников опирались на принцип верховенства закона и равенство всех перед законом, включая высших чиновников и своих родственников (расследования были инициированы даже против близких родственников Ли Куан Ю). Ряд министров, уличённых в коррупции, были приговорены к различным срокам заключения, покончили жизнь самоубийством, бежали из страны. Среди них были и давние соратники Ли Куан Ю, такие как министр охраны окружающей среды Ви Тун Бун. В итоге был создан некоррумпированный высший слой власти (в духе конфуцианской идеи «цзюньцзы»).
Важнейшими мерами по искоренению коррупции стали:
· Упрощение процедур принятия решений и удаление всякой двусмысленности в законах в результате издания ясных и простых правил, вплоть до отмены разрешений и лицензирования (сужение сферы чиновничьих полномочий)
· Ужесточение законодательства
· Независимый неподкупный суд . Были резко подняты зарплаты судей, а на судейские должности были привлечены лучшие частные адвокаты. Зарплата сингапурского судьи достигла нескольких сот тысяч долларов в год (в 1990-е годы – свыше 1 млн долл.)
· Жёстко подавлены триады (организованные преступные группировки).
· Личный состав полиции был практически полностью заменён (вместо малайцев преимущественно набирали китайцев).
· Госслужащим, занимающим ответственные посты, были подняты зарплаты до уровня, характерного для топ-менеджеров частных корпораций.
· Был создан независимый орган с целью борьбы с коррупцией в высших эшелонах – автономное Бюро по расследованию случаев коррупции, в которое граждане могут обращаться с жалобами на госслужащих и требовать возмещения убытков (по сути дела, введена т.н. «презумпция виновности» чиновников).
Важнейшим направлением антикоррупционной профилактики в Сингапуре, достойным внимания и заимствования для российской практики, является подготовка и отбор госслужащих со студенческой скамьи с учетом репутационного анализа.
Вопросы и задания
1. Как соотносятся эффективность и легитимность политической власти?
2. В чем заключается специфика оценки социальной эффективности политического управления?
3. Каковы критерии эффективности государственного управления, согласно методикам ООН?
4. Как возможно повысить эффективность политического управления без применения легитимного насилия?
5. Охарактеризуйте негативные последствия клиентелизма. Существуют ли положительные следствия этого феномена для институтов политического управления?
6. Какие виды коррупции Вам известны? Что такое институциональная коррупция?
7. Используя успешный зарубежный опыт борьбы с коррупцией в системе органов государственной власти (Сингапур, Дания, Швеция, др. страны), предложите свою программу действий по искоренению коррупции в органах власти и системе государственной службы в РФ.
Литература
1. Андрианов В.Д. Бюрократия, коррупция и эффективность государственного управления: история и современность. М., 2009.
2. Афанасьев М.Н. Государев двор или гражданская служба? // Полис 1995. № 6.
3. Введение в политологию: Словарь-справочник / Под ред. В.П. Пугачева. М.: Аспект Пресс, 1996.
4. Зимина В.Д., Борисов Н.А. Политическое управление: Учебник. М.: Рос. гос. гуманит. ун-т, 2008.
5. Лазарев Е.А. Политическая коррупция: объясняя природу постсоветских трансформаций // Полис. 2010. № 2.
6. Лобанов В.В. Государственное управление и общественная политика. СПб., 2004.
7. Соловьев А.И. Коррупция: системный порок государства или неискоренимая форма человеческого общежития? // Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование. Политология. Экономика. Право. 2011. № 2. Т. 4.
8. Старцев Я.Ю. Основы политического государственного управления: Учебное пособие. Екатеринбург: УрАГС, 2005.
"Политическая машина" - система, в которой зависящие от кандидата или партии избиратели (через систематический подкуп, контроль за рабочими местами,обеспечение государственных выплат и т.д.) голосуют автоматически, как запрограммированные машины, не имея реальной свободы выбора и не стремясь к ней. Победа на выборах определяется в этом случае объемом контролируемых ресурсов и, соответственно, масштабами клиентелы.
Политическая коррупция.
Коррупция - это социальное явление, которое имеет ярко выраженный политический фон. Исторический опыт свидетельствует, что с помощью коррупции достигались высочайшие вершины власти. Вместе с тем, коррупция нередко становится причиной завершения карьеры политиков и государственных деятелей, правительств, приводит к изменению политических режимов, упадку государств.
В течение последних десятилетий коррупция является не только характерной особенностью современной политики во многих странах мира. Некоторые аналитики считают, что коррупция стала основной политической проблемой начала XXI столетия. Коррупция и власть - вечные антагонисты : коррупция как социальная коррозия "разъедает" государственные структуры; государственная власть, в свою очередь, стремится уничтожить коррупцию.
В данной статье дается определение понятия коррупции, анализируются уровень коррупции и ее влияние на общественно-политическое, социальное и экономическое развитие Украины. Проводится краткий обзор принятых мер, и предлагаются основные направления борьбы с этим негативным явлением.
Определение понятия коррупции
Как свидетельствуют отдельные энциклопедические словари, коррупция происходит от латинского слова "corruptio", которое означает порчу, развращение, то есть может пониматься как развращение отдельных должностных лиц государственного аппарата , как социальная коррозия, которая разъедает государственную власть и общество в целом. Следует отметить, что среди как украинских ученых-правоведов, так и практиков не существует четкого определения понятия коррупции. Основные подходы к пониманию коррупции можно свести к следующим:
1. коррупция понимается как подкуп-продажность государственных служащих;
2. коррупция рассматривается как злоупотребление властью или должностным положением, осуществленное в каких-либо личных интересах;
3. под коррупцией понимается использование должностных полномочий, статуса должности, а также ее авторитета для удовлетворения личного интереса или интересов третьих лиц;
4. коррупция рассматривается как элемент (признак) организованной преступности.
Нормативно-правовые акты Украины также не дают единого определения понятия коррупции. Так, в Законе Украины "О борьбе с коррупцией" приводится следующая формулировка "под коррупцией в этом Законе понимается деятельность лиц, уполномоченных на выполнение функций государства, направленная на противоправное использование предоставленных им полномочий для получения материальных благ, услуг, льгот или других преимуществ". Иное определение коррупции дается в "Концепции борьбы с коррупцией на г. г: "В правовом отношении коррупция составляет совокупность разных по характеру и степени общественной опасности, но единых по своей сути коррупционных действий, других правонарушений (криминальных, административных, гражданско-правовых, дисциплинарных), а также нарушений этики поведения должностных лиц, связанных с совершением этих действий".
Анализ международно-правовых документов также свидетельствует о наличии разных подходов понимания коррупции. Так, в Резолюции "Практические мероприятия борьбы с коррупцией", распространенной на VIII Конгрессе ООН по предупреждению преступности (Гавана, 1990г.), коррупция определяется как "нарушение этического (морального), дисциплинарного, административного, криминального характера, которое проявилось в противозаконном использовании своего служебного положения субъектом коррупционной деятельности". Другой документ ООН (Справочный документ о международной борьбе с коррупцией) формулирует понятие коррупции как "злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях."
Таким образом, коррупция - это сложное социальное явление, которое негативно влияет на все аспекты политического и социально-экономического развития общества и государства. Это явление проявляется как в противоправных действиях (бездействии), так и неэтичных (аморальных поступках).
Коррупцию можно определить как сложное социальное (а по своей сути, асоциальное, аморальное и противоправное) явление, которое возникает в процессе реализации властных отношений уполномоченными на это лицами, использующими предоставленную им власть для удовлетворения личных интересов (интересов третьих лиц), а также для создания условий для совершения коррупционных действий, их сокрытия или содействия им.
Масштабы и влияние коррупции в Украине
Коррупция в Украине превратилась в одну из угроз национальной безопасности. По сути, в обществе функционируют две подсистемы - официальная и неофициальная, практически равные по своему влиянию. Общество и государство в целом испытывают негативное влияние коррупции. Она подрывает экономические основы государства, блокирует приход иностранных инвестиций, провоцирует недоверие населения к властным структурам. Коррупция негативно сказывается на международном имидже Украины, приводит к "тенизации" экономики, способствует росту влияния организованных преступных групп.
Население Украины очень высоко оценивает масштабы распространения коррупции в Украине. Результаты социологических опросов Украинского центра экономических и политических исследований имени Александра Разумкова (УЦЭПИ) свидетельствуют, что только 2% респондентов считают, что "почти никто в стране не берет взяток". Большинство придерживается противоположной точки зрения: "берут взятки, используя служебное положение, почти все" - так считают 12% опрошенных; "многие" - 49%; "кое-кто" - 29%.
Даже для реализации своих законных прав граждане Украины должны прибегать к коррупционным действиям - давать взятки. По данным социологического опроса УЦЭПИ, 60,5% респондентов знают о случаях, когда давали взятки для принятия законного решения. 47,5% опрошенных знают о случаях взяточничества для принятия незаконного решения.
В этом подразделе проводится краткий анализ влияния коррупции на формирование и функционирование государственной власти, на реализацию государственной политики в обществе в целом. Показывается, как лозунги борьбы с коррупцией используются в политической борьбе. Также приведены отдельные оценки масштабов коррупции в Украине.
Коррупция оказывает существенное влияние на формирование государственной власти в Украине. В исполнительной ветви власти это происходит преимущественно путем платы за назначение на должность (купля-продажа должностей), назначения на должности не в зависимости от деловых качеств лица, а исходя из его родственных связей или личной преданности (по принципу "не имеет значения, кто ты, важно - чей ты").
Наиболее опасны проявления коррупции в кадровой политике на высших ступенях исполнительной власти, поскольку руководители высшего уровня могут создать целую пирамиду коррумпированных отношений, пронизывающую все уровни власти. При этом, становится невозможным занять ту или иную должность, исходя лишь из деловых и личных качеств кандидата. Решающим моментом является плата за назначение, родственные (дружеские) отношения с руководителями высшего уровня, другими влиятельными лицами. Нередко кадровые решения непосредственно в структурах власти принимаются лишь формально;
фактически, они принимаются вне властных кабинетов - влиятельными бизнесменами, руководителями организованных преступных формирований, которые контролируют тот или другой регион или сферу деятельности. О таких случаях сообщали отечественные и зарубежные СМИ, руководители государства, правоохранительных органов , известные политики Украины.
Так, обращаясь к руководителям правоохранительных органов, Президент Кучма констатировал: "К сегодняшнему совещанию мне предоставили такие материалы: на учете в органах внутренних дел находится около двух с половиной тысяч устойчивых преступных группировок! Вы же только вдумайтесь, уважаемые: две с половиной тысячи вооруженных и готовых на все группировок! А вы не перестаете уверять руководство государства и общественность, что знаете о них и сферах их влияния, владеете обстановкой". Говоря о коррумпированности украинской власти, народный депутат Мороз указал: "Не официальные структуры осуществляют власть, а олигархи и кланы". По данным Службы безопасности Украины, 60% мафиозных кланов имеют коррумпированные связи в органах государственной власти и управления.
Довольно широким является набор коррупционных средств, которые могут быть применены при формировании судебной ветви власти. Прежде всего, это подкуп чиновников государственных органов, которые осуществляют подбор кандидатов на должности судей, готовят материалы на их назначение (избрание), решают вопросы о назначении судей на административные должности в судах (квалификационные комиссии судей, органы юстиции, Высший совет юстиции). Среди других средств - подделка документов, утаивание компрометирующих материалов о кандидатах на должности судей и т. п.
При формировании представительских органов власти также трудно избежать влияния коррупции. В этом случае речь может идти о нарушении фундаментальных принципов организации и проведения выборов: подкуп кандидатов, представителей власти и членов избирательных комиссий ; нелегальное финансирование избирательных компаний; должностные злоупотребления при проведении агитации; фальсификация результатов выборов, создание препятствий для реализации избирательных прав граждан и т. п.
Следует отметить, что многие украинские политики, международные организации, иностранные наблюдатели считают, что последние избирательные кампании в Украине проводились с использованием недемократических методов, коррумпированных действий. По результатам социологических исследований , проведенных накануне последних выборов Президента Украины (1999 г.), каждый второй избиратель Украины еще к началу избирательной кампании сомневался в честности проведения выборов и их результатов. Население считало, что проведению честной избирательной кампании не способствуют Центральная избирательная комиссия (16% опрошенных), мафия и организованная преступность (12%), члены участковых избирательных комиссий (6%), Президент Украины, политические партии, представители бизнеса (5%).
По данным правоохранительных органов Украины, в представительские органы власти на выборах 1998 г. было избрано значительное число лиц, которые или являются организаторами (активными участниками) организованных преступных группировок, или к моменту их избрания совершили преступления коррупционного характера. Так, по информации Центра общественных связей Главного управления МВД Украины в Крыму, депутатами Керченского городского совета являются девять организаторов (активных членов) организованных преступных группировок. В 1999 г. за совершение преступлений были арестованы четыре депутата Евпаторийского городского совета.
При формировании властных структур коррупция приводит к тому, что, во-первых, власть получают лица, которые на самом деле не делегированы избирателями, или которые не должны занимать государственные должности по своим деловым и личным качествам. По сути, речь идет о незаконном присвоении власти. Во-вторых, к власти приходят представители криминальной среды, в том числе лидеры преступных группировок. В-третьих, сформированная таким образом власть является незаконной и будет использоваться ее представителями с преступной целью: для незаконного обогащения, уклонения от ответственности, преследования оппонентов и т. п.
Коррупция влияет и на функционирование государственной власти. Коррупция предусматривает эксплуатацию публичной власти в частных интересах. Государство фактически лишается той части власти, которой воспользовался коррупционер в собственных корыстных интересах. Как отмечал Гегель, "та часть государственной власти, которую приобрел для себя отдельный индивидуум, утрачена для власти общего"
О неправомерном использовании власти государственными деятелями (политиками) высшего уровня в последнее время сказано немало. Так, в результате публикации информации о причастности отдельных народных депутатов к совершению коррупционных действий, в обществе сложилось устойчивое мнение о распространенности коррупции в стенах Верховной Рады.
Особенно интенсивно информация о коррупции среди парламентариев распространялась летом 1998 г. во время избрания Председателя Верховной Рады Украины. Неоднократно сообщалось (в том числе в публичных выступлениях на пленарных заседаниях парламента, в СМИ) о том, что тот или иной кандидат на этот пост (структуры, которые его поддерживают) прибегают к подкупу отдельных депутатов. О подкупе депутатов говорилось также в связи с формированием депутатских групп и фракций, переходом депутатов из одной фракции в другую. Дошло до того, что 25 июня 1998 г. приняла специальное постановление "О заявлениях народных депутатов Украины о взяточничестве во время голосования за кандидатов на пост Председателя Верховной Рады Украины". Была создана Временная следственная комиссия для проверки заявлений депутатов о фактах взяточничества во время голосования; к проверке была привлечена Генеральная прокуратура Украины.
Ни Временная следственная комиссия, ни правоохранительные органы не установили тогда конкретных фактов подкупа депутатов или причастных к этому лиц. Однако, заявления о подкупе депутатов, в том числе со стороны самих парламентариев продолжались. О том, что в украинской политике вообще и в парламентской деятельности в частности используется метод подкупа, заявил народный депутат Кравчук: "Власть сейчас живет по законам торговли - это очень страшно! Выторговали пост Председателя Верховной Рады. Выторговали, голосования не было, была продажа бюллетеней... Представители власти начали жить по законам меркантилизма , торговли: "Ты мне, я тебе". Ты отдашь мне голоса и бюллетени, я отдам тебе... За деньги продается все: переход из фракции в фракцию, должности".
К заявлениям этого политика следует отнестись чрезвычайно серьезно, поскольку он сам был в этот период претендентом на пост Председателя Верховной Рады Украины, а значит, хорошо осведомлен о политических торгах, которые происходили в 1998г. в парламенте.
В 1998 г. Генеральная прокуратура Украины направила в Парламент представления о получении согласия на привлечение к уголовной ответственности за совершение коррупционных преступлений народных депутатов Лазаренко и Н. Агафонова. В марте 2000 г. Служба безопасности Украины представила на рассмотрение парламента материалы о шестерых народных депутатах Украины, в действиях которых Служба безопасности усматривала признаки правонарушений, предусмотренных Законом Украины "О борьбе с коррупцией". Кроме того, Служба безопасности сообщила о нарушении избирательного законодательства еще одним народным депутатом Украины (использование поддельных документов во время регистрации кандидатом).
20 апреля 2000 г. на заседании Координационного комитета по борьбе с коррупцией и организованной преступностью при Президенте Украины была предана гласности информация о предпринимательской деятельности парламентариев. По данным Государственной налоговой администрации, 364 народных депутата Украины имеют официальный доход от коммерческих структур. Парламентарии возглавляют 202 предприятия и являются учредителями 473 предприятий. В целом, народные депутаты имеют прямое или косвенное отношение к хозяйственно-финансовой деятельности 3105 предприятий. В 1999 г. эти предприятия импортировали на территорию Украины сырья и товаров народного потребления на 13,2 млрд. грн. (25,3% импорта Украины);
экспортировали - на 5,2 млрд. грн. (10,1% экспорта Украины). По результатам хозяйственной деятельности в 1999 г., упомянутые предприятия имеют недоимку в бюджет в размере 4,1 млрд. грн.
Несмотря на то, что отдельные из указанных выше и других (опубликованных в СМИ) фактов не нашли официального подтверждения или находятся в стадии проверки, можно утверждать, что подобная информация, преданная гласности парламентариями и руководителями органов государственной власти, по сути, является признанием коррупции среди политиков высокого уровня.
Справедливости ради, следует отметить, что среди других ветвей власти законодательная власть объективно не может быть наиболее коррумпированной. Потенциально наиболее коррумпированной является исполнительная власть, поскольку именно ее представители имеют возможность распоряжаться денежными средствами , недвижимостью, материальными ценностями, решать вопросы о выделении земельных участков , аренды, привлечении к юридической и финансовой ответственности , выдавать разрешения, лицензии, кредиты под гарантии Правительства и т. п. Это подтверждает и судебная практика применения антикоррупционного законодательства: подавляющее большинство лиц, привлеченных к ответственности за взяточничество, должностные злоупотребления, нарушение Закона Украины "О борьбе с коррупцией", - это представители исполнительной власти. Кстати, отсутствие среди них членов правительства, чиновников высшего уровня является скорее свидетельством высокого уровня коррумпированности исполнительных структур, поскольку высокопоставленные члены правительства имеют больше возможностей не только для злоупотребления властью, но и для того, чтобы "выходить сухими из воды".
Что касается судебной власти, то вопрос об ответственности за должностные злоупотребления судей поднимается довольно редко. Так, за два года функционирования Высшего совета юстиции по представлению этого органа всего девять судей были уволены за нарушения присяги, против пяти судей по фактам получения взяток возбуждены уголовные дела. В предыдущие годы уголовные дела против судей также возбуждались крайне редко, как правило, лишь по фактам получения взяток.
Политическая сущность коррупции проявляется также в том, что коррупция может быть средством борьбы за власть (сохранения власти). С одной стороны, властные структуры могут использовать лозунги борьбы с коррупцией для достижения политических целей, в том числе для расправы над политическими оппонентами (с использованием уголовно-правовых, репрессивных средств, дискредитации оппозиционных политиков). С другой стороны, политическая оппозиция может обвинять власть в ее коррумпированности также с целью достижения своих политических целей. При этом оппозиция, как это ни удивительно, может быть заинтересована в коррумпированности властных структур (отдельных государственных деятелей), поскольку изобличение фактов коррупции и их публикация в СМИ повышает шансы оппозиции прийти к власти.
Ниже приведены наиболее типичные варианты использования лозунгов борьбы с коррупцией для борьбы с политическими противниками.
1. Применение уголовно-правовых и других предусмотренных законом репрессивных средств к государственным деятелям, политикам (как правило, оппозиционным) при наличии для этого оснований, но не по причине их наличия, а главным образом - из политических соображений. То есть, привлечение таких лиц к ответственности за совершение коррупционных правонарушений осуществляется не в результате системной антикоррупционной деятельности власти, а исходя из принципа политической целесообразности. Сам процесс привлечения виновного к ответственности сопровождается широкими пропагандистскими мероприятиями, с целью убеждения общества и международного сообщества в том, что упомянутый процесс абсолютно лишен политического подтекста и направлен исключительно на обеспечение законности в государстве.
Представители правоохранительных органов в таких случаях могут с чистой совестью применять закон, даже осознавая политический аспект ситуации. Однако, ситуация может кардинально измениться, если речь пойдет о привлечении к ответственности за аналогичные действия других должностных лиц (политических деятелей), которые не находятся в политической оппозиции к руководству страны или более того - являются приближенными к власти лицами. В таких случаях представители правоохранительных органов, признающие своей задачей не обеспечение законности, а обслуживание существующего политического режима, вынуждены идти на нарушение закона, поскольку неприменение закона при наличии для этого оснований является должностным злоупотреблением.
2. Юридическая расправа с политическими оппонентами путем привлечения их к ответственности по обвинению в коррупции (других противоправных действиях) при отсутствии для этого законных оснований. Цель и средства в подобных случаях остаются такими же, как и вышеописанные, но при этом отсутствуют основания для их применения.
Именно таким способом в странах бывшего СССР власть нередко расправлялась с политическими деятелями, в частности, оппозиционными парламентариями. К подобным случаям некоторые политики, юристы, имевшие возможность детально ознакомиться с материалами дела, относят возбужденное в апреле 1997 г. Генеральным прокурором Ворсиновым уголовное дело против председателя парламентского Комитета по вопросам борьбы с организованной преступностью и коррупцией Г. Омельченко, обвиненного (как выяснилось со временем, безосновательно) в должностных злоупотреблениях.
Представителям правоохранительных органов в таких случаях приходится действовать незаконно. Безосновательное криминальное преследование (применение других репрессивных мер) является должностным преступлением, то есть речь идет уже о коррумпированном поведении представителей правоохранительных органов.
Применение репрессивных средств по тем же мотивам к лицам из окружения политических деятелей, в дискредитации которых заинтересована власть. Что касается правоохранительных органов то их действия, в зависимости от наличия (отсутствия) оснований для применения соответствующих мер, могут быть как законными, так и противозаконными. Однако, это не имеет принципиального значения, поскольку движущей силой для применения правовых средств в таких случаях выступает не борьба с коррупцией, а политическая целесообразность.
Одним из наиболее опасных факторов использования лозунгов противодействия коррупции в политической борьбе является привлечение к этому процессу правоохранительных органов, то есть использование их в качестве средства политической борьбы.
3. Борьба с коррупцией может также декларироваться с целью создания конкретным представителям власти положительного имиджа среди граждан и в глазах мирового сообщества, ради сохранения (получения) соответствующей должности. Традиционно заявления об усилении борьбы с коррупцией раздаются все чаще и громче именно перед очередными выборами.
В сущности, такие действия коррумпированных политиков направлены на решение двуединой задачи: во-первых, любой ценой остаться при власти; во-вторых, избежать таким образом ответственности за содеянные во время пребывания при власти преступления.
В связи с этим возникает необходимость более внимательно рассмотреть целесообразность отмены (сохранения) института депутатской неприкосновенности. В правовой и политической ситуации, не исключающей преследование парламентариев по политическим мотивам, депутатскую неприкосновенность следует рассматривать как средство защиты демократии, поскольку основное назначение этого института - обеспечение правовых гарантий надлежащего выполнения депутатами своих обязанностей. Очевидно, ограниченное применение депутатской неприкосновенности можно считать полезным, если оно оказывает содействие борьбе с коррупцией.
Ликвидация (существенное ограничение) депутатской неприкосновенности, исходя из политических целей, может превратиться в своеобразную "прививку" от оппозиционности, которая не будет оказывать содействия развитию демократии в Украине.
Нельзя исключать и случаи, когда коррупционер - народный депутат, разоблаченный в злоупотреблениях и взяточничестве, старается представить обвинения, которые выдвигаются в его адрес, как политическое преследование. Такого рода политическая "защита", как свидетельствует практика, может быть довольно эффективной.
Коррупция проявляется также в том, что она может существенно влиять на реализацию внутренней и внешней политики государства. Что касается последней, то высокий уровень коррумпированности в стране (коррумпированность отдельных высокопоставленных чиновников) может использоваться другими государствами для давления на политическое руководство страны при принятии решений внешнеполитического и внутриполитического характера. То есть, правящая верхушка государства попадает в политическую зависимость от руководителей тех государств (международных организаций), которые проинформированы о действительном состоянии дел, о масштабах коррумпированности страны, отдельных политиков или руководителей высшего уровня.
В результате возникают проблемы в отношениях с другими государствами (международными организациями) при заключении международных договоров, контрактов, получении кредитов, инвестировании иностранного капитала , реструктуризации долгов. Не следует исключать того, что коррумпированные должностные лица могут попасть в зависимость от представителей иностранных государств (международных организаций) и будут использованы последними в своих интересах, в т. ч. как "агенты влияния".
То, что проблемы коррупции приобрели в Украине политический характер и являются важным фактором отношения к ней со стороны международного сообщества, отмечается специалистами как непреложный факт и подтверждается многочисленными опросами западных экспертов. Об этом свидетельствуют как оценка Украины ведущими международными организациями, от которой в значительной мере зависит политический имидж нашего государства в мире, так и отдельные факты давления на политическое руководство Украины.
По показателям коррумпированности, Украина стабильно входит в группу мировых "лидеров". В аналитической справке США, подготовленной к одному из последних экономических форумов в Давосе, подчеркивалось, что Украина входит в число лидеров среди стран с наиболее высоким уровнем взяточничества, коррупции в политике и уклонением от уплаты налогов. В конце 2000 г. Мировой банк назвал Украину одной из самых коррумпированных стран СНГ.
Политическое давление со стороны других государств, обусловленное их обеспокоенностью уровнем коррупции, может приобретать различные формы, в т. ч. дипломатические. В качестве примера, можно привести высказывания членов правительства и дипломатов США по поводу коррупции в Украине накануне визита Кучмы в эту страну осенью 1999г. Так, заместитель государственного секретаря США С. Тэлботт, характеризуя состояние коррупции в Украине, указал: "Коррупция стала одним из наибольших препятствий достижения экономического процветания и демократии в Украине... Если Украина хочет возобновить доверие инвесторов, которое служит основой экономического процветания, то успех в борьбе с коррупцией является жизненно важным". Посол США в Пайфер высказался по этому поводу еще более конкретно. Он заявил, что высшее руководство Украины "должно разорвать свои связи с лицами, втянутыми в коррупционную деятельность или имеющими отношение к криминальным группировкам".
По сообщениям СМИ, во время пребывания Кучмы в США, одним из основных вопросов переговоров с руководством США был вопрос о необходимости реальной борьбы с коррупцией в Украине. Более того, поступали сообщения о том, что во время встречи Президента Украины с вице-президентом США речь шла о конкретных украинских политиках и бизнесменах, имеющих отношение к коррупции. По данным еженедельника "Зеркало недели", в апреле 2000 г. Клинтон прислал письмо Кучме, в котором была дана рекомендация поставить на место те силы, "которые являются тормозом на пути рыночных реформ и преследуют в парламенте личные интересы".
Очевидно, что одним из условий плодотворного сотрудничества между Соединенными Штатами и Украиной, включая предоставление последней кредитов США и МВФ, является необходимость осуществления Правительством Украины решительных антиккорупционных мер, в том числе против конкретных лиц из украинского политического Олимпа. А это, в свою очередь, может повлечь за собой изменения в правовой политике Украины и кадровые изменения в высших органах власти нашей страны.
Коррупция является одним из основных факторов раскола общества. Условно говоря, общество делится на официальное и неофициальное (частично криминальное). Вследствие этого, в его рамках параллельно сосуществуют две социальных подсистемы: одна из них ориентируется на правовые и моральные нормы, другая - на использование противоправных средств. Что касается коррупции, то такими средствами выступают подкуп, злоупотребление должностным положением, неправомерное предоставление (получение) льгот и преимуществ, использование власти для незаконного овладения имуществом и т. п. Субъекты коррупции функционируют в неофициальной среде, в которой властвует своя система ценностей, свои цели и средства их достижения, где жизнь строится не по законам, а (что стало популярным) "по понятиям". В силу противоправности своей деятельности, они не могут "засветить" обществу свои коррумпированные отношения, поскольку в таком случае последует (по меньшей мере, по логике гражданского общества и правового государства) реакция на их действия со стороны закона.
Вместе с тем, субъекты коррупции не могут существовать без официальной подсистемы. Последняя является для них обязательной предпосылкой установления коррумпированных отношений: для того, чтобы злоупотреблять властью, ею нужно обладать - быть назначенным на соответствующую должность в органах государственной власти (местного самоуправления), иметь определенные полномочия, возможность их официально использовать. Кроме того, официальная подсистема является прикрытием неофициальной. Во-первых, субъекты коррупции для достижения своих противоправных целей используют предоставленные законом полномочия. Во-вторых, официальный статус используется ими для уклонения от предусмотренной законом ответственности.
Полностью ликвидировать систему неофициальных, в том числе коррумпированных, отношений, наверное, не удастся ни в одном обществе и государстве. Заявления о полном искоренении коррупции, взяточничества и преступности, по крайней мере, наивны. Социально-политический климат в обществе зависит от того, какое место и какая роль в нем отведена любой из названных подсистем и какая из них является ведущей. Противодействие коррупции - это локализация противоправных отношений, свертывание влияния неофициальной подсистемы па функционирование общества.
Если оценивать состояние дел в Украине, исходя из этой позиции, то следует отметить, что соотношение официальной и неофициальной подсистем свидетельствует о чрезвычайно опасной сложившейся ситуации. Криминализация всех сфер экономической и политической жизни, массовая коррумпированность (в т. ч. высших эшелонов государственной власти, которая ставит под угрозу будущее Украины) - это факт, констатированный законодательным органом государства. В соответствии с официальными заявлениями руководства государства, часть теневой экономики в Украине фактически сравнялась с официальной и составляет 45-60%. В теневом секторе экономики работают миллионы граждан Украины. По данным Фонда "Интеллектуальная перспектива" и Центра социальных экспертиз Института социологии Национальной академии наук Украины, которые провели опрос граждан Украины по теме теневой занятости населения, 45% опрошенных работают в "тени". По подсчетам специалистов, совокупный теневой капитал украинских граждан составляет приблизительно $40 млрд. Вне банковского оборота находится около половины денежной массы . По оценкам экспертов, нелегальный внутренний валютный оборот в Украине достигает около $12 млрд. Минимальная сумма свободно конвертируемой валюты , незаконно вывезенной за границы страны и положенной на счета в иностранных банках , оценивается в $20 млрд.
Такая ситуация обусловлена, с одной стороны, чрезмерным налоговым прессом на отечественных производителей, а с другой - культивацией коррумпированных отношений в украинском обществе. Такое развитие событий было обусловлено деятельностью тех руководителей (политиков), которые не сдерживали (или даже стимулировали) преобразование коррупции из социальной аномалии в социальную норму.
Выводы и предложения
Эффективность противодействия коррупции зависит, прежде всего, от отношения к этой проблеме первых лиц государства, их моральной и правовой чистоты. Решающим фактором противодействия коррупции является политическая воля. Проявление политической воли означает, что при наличии законных оснований закон может применяться к любому лицу, независимо от занимаемой им должности, политических взглядов, степени приближенности к руководству государства и других субъективных моментов. Из-за отсутствия политической воли, даже наиболее совершенное антикоррупционное законодательство обречено на декларативное существование, а деятельность правоохранительных структур - лишь на имитацию борьбы с коррупцией. По оценкам зарубежных исследователей, "в Украине не сделано ни одного серьезного шага в борьбе с коррупцией. Сделаны лишь некоторые показательные жесты для того, чтобы успокоить западных критиков, как, например, создание государственной программы "Чистые руки". Единственные, кто, по мнению иностранных исследователей, взялся серьезно бороться с преступностью и коррупцией в Украине, - это правоохранительные органы Соединенных Штатов, Швейцарии и Бельгии. При всей радикальности такого заявления, данная точка зрения не лишена оснований.
Коррупция угрожает национальной безопасности и общественному строю Украины, влияет на формирование и деятельность властных институтов, подрывает доверие граждан к власти, усложняет отношения Украины с иностранными партнерами. Поэтому борьба с ней является первоочередной задачей и связана с достижением следующих основных целей:
Уменьшение числа так называемых "взяткоемких" функций государственного управления (выдача разрешений, лицензий, справок и т. п.);
Четкое законодательное определение процедур принятия управленческих решений;
Обеспечение прозрачности принятия решений с помощью конкурсов, тендеров и т. п.;
Повышение уголовной ответственности за коррупционную деятельность.
Для достижения этих целей целесообразно предпринять следующие меры. На законодательном уровне надо принять Кодекс поведения государственного служащего, в котором определить систему принципов и ценностей государственной службы, модели поведения государственного служащего в определенных ситуациях. Кодекс может содержать, в частности, рекомендации о правильных действиях чиновника в случае возникновения материальной заинтересованности, попытки дать ему взятку и т. п. В государственных органах следует назначить ответственное должностное лицо по вопросам этики государственных служащих.
Необходимо определить законодательно и сделать прозрачной процедуру предоставления кредитов под гарантии государственных органов, а также использование бюджетных средств, добиться выполнение уже принятых законов.
Правительственные гарантии под иностранные кредиты , получаемые предприятиями (учреждениями, организациями), предоставлять как исключение и лишь с согласия Парламента. Целесообразно ввести обязательные публичные отчеты главы Правительства об эффективности использования таких кредитов (в т. ч. с парламентской трибуны) с распространением детальной информации в СМИ.
Необходимо упростить систему регистрации предприятий. Регистрация субъектов хозяйствования должна начинаться и завершаться "в одном кабинете" на протяжении максимум двух недель. Кроме того, стоит унифицировать и стабилизировать налоговое законодательство - принять единый, всем понятный Налоговый кодекс, в котором определить простую процедуру уплаты налогов. А предполагаемые изменения публиковать заранее в СМИ.
Следует окончательно отказаться от практики, когда государственные органы получают финансирование за счет штрафов, которые они накладывают. Фискальные органы должны финансироваться лишь за счет бюджета . Нужно предусмотреть уголовную ответственность чиновников (в т. ч. работников Государственной налоговой администрации) за незаконное вмешательство в предпринимательскую деятельность, установить имущественные санкции за причиненные предпринимателям убытки.
Законодательно четко определить условия и ограничения выделения средств из резервного фонда Кабинета Министров, ввести регулярные отчеты об использовании этих средств.
По отношению к руководителям, виновным в нецелевом использовании бюджетных средств, надо (кроме прочего) применять штрафные санкции, например, в размере 5 -10% от суммы расходов из бюджета, использованных не по назначению.
Нужно ввести обязательное декларирование подарков (стоимостью, например, свыше $10) - это ограничит возможности незаконного обогащения государственных служащих. Необходимо предавать гласности списки чиновников, осужденных за коррупционную деятельность, злоупотребление властью, казнокрадство, превышение служебных полномочий и т. п. Целесообразно пожизненно запрещать таким лицам занимать должности на государственной службе.
Параллельно с этим необходимо повышать престиж государственной службы. По данным социологического опроса УЦЭПИ, желательный размер среднемесячного дохода сегодня составляет примерно 800 грн. На такую базовую зарплату для государственных служащих среднего звена, очевидно, и стоит ориентироваться. Если не будем достойно платить, чиновники все равно "доберут" свое. Стоит рассмотреть предложение относительно установления зарплаты министрам на уровне $ с учетом высокого уровня их загруженности и персональной ответственности.
Параллельно с повышением зарплаты необходимо повышать ответственность за выполненную работу . Например, критериями оценки работы руководителей местных государственных администраций должны стать: количество созданных новых рабочих мест; объемы привлеченных на развитие региона внутренних и внешних инвестиций; рост реальных доходов населения ; уровень рождаемости и смертности, динамика миграции населения и тому подобное.
Целесообразно создать единую прозрачную и конкурсную национальную систему привлечения на государственную службу и параллельно разработать отдельную программу обучения кадров за границей. Главные условия - гласность и конкурсный отбор кандидатов. Начинать обучение надлежит с низовых звеньев: районных государственных администраций, органов местного самоуправления . С лицами, которые будут учиться за границей, надо заключать контракт, в котором предусмотреть обязательность пребывания на государственной службе на протяжении 5-7 лет после завершения обучения за границей, а также механизм возмещения затрат в случае невыполнения указанного условия.
Еще раз подчеркнем, что политическая воля высшего государственного руководства, обеспечение открытости власти являются обязательными и основными условиями противодействия коррупции; их отсутствие сводит такое противодействие на "нет".
